משבר מניות הבנקים (ישראל 1983)

מתוך ויקיפדיה, האנציקלופדיה החופשית

משבר מניות הבנקים היה משבר כלכלי שהתרחש בשנת 1983 בישראל, במהלכו קרסו מניות ארבעת הבנקים הגדולים בישראל, והבנקים הולאמו על–ידי המדינה.

[עריכה] רקע

במהלך שנות השבעים החלו בנק הפועלים ומנהלו הדומיננטי, יעקב לוינסון, לפעול כדי לשלוט בשערי מניות הבנק במסחר בבורסה בתל אביב. במסגרת הפעולה, המליץ הבנק ללקוחותיו להשקיע את כספם ברכישת מניות הבנק. רכישות אלו מצד לקוחותיו אפשרו לבנק להגדיל את ההון המצוי בידו לצורך מתן הלוואות ללקוחות, השקעות, וכן הלאה. כדי לגרום ללקוחות הבנק להמשיך להשקיע במניות הבנק - כלומר, כדי שהמניות ימשיכו להיות ערוץ השקעה מושך לרוכשים - עסק הבנק גם ברכישה עצמית של מניותיו, כך שנדמה היה כי קיים ביקוש קבוע ומתמיד למניותיו, ושערכן עולה או נשמר באופן קבוע. הבנק גם העמיד לרשות לקוחותיו הרוכשים אשראי נדיב לרכישת המניות, ובכך הצליח להנות גם מן הריבית על האשראי.

פעולה זו של ויסות שערי המניות באמצעות הזרמת ביקושים מלאכותיים על–ידי הבנק, נראתה לבנקים כדרך קלה ופשוטה לגייס סכומים עצומים של כסף מן הציבור ואט-אט הצטרפו לבנק הפועלים גם בנקים אחרים כמו בנק לאומי, בנק דיסקונט, בנק המזרחי, בנק אגוד ובנק כללי. הבנק הבולט היחיד שלא הצטרף לחגיגת הוויסות, אותה כינו הבנקים "טיפוח", היה הבנק הבינלאומי.

את פעולת הוויסות ביצעו הבנקים באמצעות חברות מווסתות. לדוגמה, בנק לאומי ביצע זאת באמצעות "החברה לאחזקות ופיתוח של אוצר ההתיישבות היהודית", חברת בת של אוצר התיישבות היהודים. המימון לכך נמצא מהלוואות מקופות הגמל של הבנק ומקורות דומים, ולעתים באמצעות רכישה הדדית בין בנקים: בנק אחד היה מוכר לבנק שני את מניותיו, ורוכש את מניותיו של השני בסכום דומה.

בלחץ הרשות לניירות ערך כללו הבנקים בדוחותיהם פסקה המציינת את ביצוע הוויסות, אך מאחר וכוחו של זה היה תלוי במידה רבה בהסתרתו מן הציבור, היו הדיווחים על הוויסות חלקיים, מטעים, ולעתים אף שקריים. מול לקוחותיהם, פעלו הבנקים באופן שתואר מאוחר יותר על–ידי "ועדת בייסקי" כפעולה המיוסדת על האינטרס של הבנק בלבד, תוך התעלמות מהאינטרס של המשקיע.

תרומה חשובה להתפתחות הוויסות העלה מבנה הבעלות הייחודי של הבנקים. חברת העובדים של ההסתדרות ששלטה בבנק הפועלים, "אוצר התיישבות היהודים" בבנק לאומי ותנועת הפועל המזרחי בבנק המזרחי היו בעלים שהחזיקו באחוז אפסי של ההון, אך בכל מניות השליטה. נציגי הבעלים היו במשך רוב השנים גם חברי מפלגות השלטון (במיוחד "המערך" והמפד"ל) או מקורבים להן. ראשי הבנקים, יעקב לוינסון בהפועלים, ארנסט יפת בלאומי, ואהרן מאיר בהמזרחי ניהלו את הבנק עבור בעלים שלא הבינו ולא התערבו בניהולו, ולמעשה העניקו למנהלים שכירים אלו יד חופשית לחלוטין לעשות כרצונם. הבנק החשוב הרביעי שהצטרף, דיסקונט, היה בבעלות משפחת רקנאטי. ראשו, רפאל רקנאטי, נגרר לוויסות תחילה באי-רצון אך בלי יכולת לעמוד בפיתוי, והמשיך בו אחר כך מחוסר יכולת להתנתק ממנו.

תרומה חשובה לא פחות לוויסות העלה מבנה ההון במשק הישראלי. במהלך השנים שמאז קום המדינה התייחסו ממשלות ישראל לבנקים כערוץ לגיוס כספים למימון הוצאותיהן, כשהן מכתיבות לבנקים כיצד יושקעו כספיהם. שליטה זו, בצירוף לשליטה בשער הריבית, אפשרה לממשלה ל"הדפיס כסף" באמצעות רכישת אגרותיה על–ידי הבנקים כמעט בכל מצב. נוסף על–כך, בתחומים רבים תפקדו הבנקים על בסיס ההנחה כי הלוואותיהם או השקעותיהם בגורמים הכלכליים המרכזיים במשק הישראלי, כמו חברות הסתדרותיות, קיבוצים, מושבים וכדומה, נעשות לפי רצונו של השלטון וכי הממשלה תהיה ערבה לכספי הלוואות אלו במקרה הצורך.

שילוב זה, של בעלות בלא אחריות, הנחה שהממשלה תכסה כל הפסד, ועמדת עוצמה מול השלטון, הוביל את הבנקים לתחושה כי ביכולתם לעשות כרצונם, בלי שיאלצו לשלם על–כך את המחיר. הבנקים החלו לעשות שימוש בכלי הוויסות כדי להשיג "כסף קל" בהנפקות חוזרות ונשנות של מניות, עד שבתחילת שנות השמונים כבר היוו מניות הבנקים למעלה מ-90 אחוז מכלל המניות המונפקות בבורסה. בכסף שגייסו השתמשו הבנקים כדי להעניק הלוואות ולהשקיע כספים, פעמים רבות בלי בחינה נאותה של יציבותו של הלווה. נוסף על כך, בסוף שנות השבעים ובתחילת שנות השמונים התרחבו הבנקים במהירות עצומה, הוסיפו אלפי עובדים ובנו מאות סניפים (תופעה שכונתה על–ידי "הגשש החיוור" בבדיחות הדעת "בנק בכל חור"). מנהלי הבנקים והפקידים הבכירים בהם העניקו לעצמם משכורות עצומות והוציאו כספים שתאמו את רווחי הבנק הנומינליים, אך לא היו קשורים לרווחיותו הריאלית.

הבנקים הגדולים התמכרו לכסף הקל, אך במהרה הפך זה למלכודת. כמו ממשלת ישראל, שאף היא חששה ממיתון, נרתעו גם הבנקים מכל צעד שיבטא צמצום או כיווץ בהוצאותיהם, בהתאם להכנסותיהם הריאליות. החשש היה גם לכיסם ולמשרתם של בכירי הבנק, אך נבע גם מהעובדה שצמצום כזה היה מציב את הבנק שהיה נוקט בו ראשון בעמדת נחיתות לכאורה אל מול הבנקים האחרים שהיו ממשיכים במצגת "עסקים כרגיל".

מוסדות השלטון וגורמי הפיקוח, ובראשם שרי האוצר יגאל הורביץ ויורם ארידור, מנכ"ל משרד האוצר יעקב נאמן, נגידי בנק ישראל ארנון גפני ומשה מנדלבאום, המפקחים על הבנקים עודד מסר וגליה מאור, יו"ר הרשות לניירות ערך מיכאל ארנון, הממונה על שוק ההון בן-עמי צוקרמן — כולם ידעו על ויסות המניות, אך לבד מאזהרות חלושות, אותן פטרו יפת, מאיר ושות' כלאחר יד, נמנעו מפעולה כלשהי או אפילו מאזהרת הציבור. יתרה מזאת, שר האוצר ארידור אף אמר בטלוויזיה באותם ימים, שלו היה לו כסף להשקיע, היה משקיע בבורסה.

ההבטחה שביסוד פעולת הוויסות או ה"טיפוח" הייתה לעלייה מתמדת בשערי מניות הבנקים, בלי תלות במצב הכלכלי במשק, צמיחה או שפל, עלייה או ירידה בבורסה. קביעת שער מלאכותי העולה תמיד למניות גרמה בהדרגה לניתוקן מכל מציאות כלכלית ממשית ולהיווצרות "בועה" — מצב שבו כל הגורמים ממשיכים להשקיע סכומים הולכים וגדלים של כסף עבור תמורה הולכת ופוחתת. כל הנפקה וכל השקעה של הבנקים בהמשך טיפוח המניות ערערה את יציבותם, שכן חלק גדל והולך של כספם הושקע לא בהלוואות מניבות אלא בעצם קיומו והמשכו של הוויסות. נוסף על כך, ככל שגדל היקף שוק מניות הבנקים, כך קטנה השפעת פעולת הוויסות של הבנקים, שכן כל אגורה שהושקעה על–ידם היוותה חלק הולך וקטן בכלל ההון המושקע במניות.

אחוז העלייה מעל לעליית המדד שהניבו מניות הבנקים הלך וירד, משיעור של 41 אחוז מעל למדד בשנת 1980, ל-34 בשנת 1981 ו-28 אחוז בשנת 1982. מסלולי השקעה אחרים, ובמיוחד רכישת דולרים, הפכו למסלול חלופי מושך יותר, והבנקים נאלצו לגייס עוד ועוד כספים ממקלטי המס שלהם בחו"ל כדי להמשיך ולקיים את אשליית ההשקעה ה"בטוחה" במניותיהם.

[עריכה] המשבר

בתחילת שנת 1983 התחולל משבר בשוק המניות החופשי (היינו, כל מה שאינו מניות בנקים) וההיצעים הכבדים בכל גזרות השוק חייבו את הבנקים להשקיע סכומים גדולים מאוד בשמירת יציבות מניותיהם. לראשי האוצר ונגיד בנק ישראל היה ברור כי משחק הפירמידה המסוכן של הבנקים מתקרב אל קיצו, אך ההכרה הגוברת בכך לא מנעה את המשך האשליה העצמית של מנהלי הבנקים.

נגיד בנק ישראל מנדלבאום, שר האוצר ארידור, מנכ"ל משרד האוצר עזרא סדן ואחרים פנו אל הבנקים מספר פעמים במהלך החודשים ינואר-מרץ וניסו לגרום להם לצמצם בהדרגה את הוויסות. אף שחלק מראשי הבנקים, כמו אהרן מאיר מבנק המזרחי, הבינו כי אין ביכולתם של הבנקים להמשיך לאורך זמן בוויסות, המשיכו הבנקים ב"טיפוח", ואילו אנשי האוצר חששו שאם יגיע המידע לידי הציבור תתחולל מפולת של ממש ולכן נמנעו מחשיפת הלחץ שניסו להפעיל על הבנקים.

משהפעלת הלחץ על מנהלי הבנקים נכשלה, ביקשו ראשי האוצר ליצור פיחות גדול, שישמש אמתלה להפסקת הוויסות, אך הפיחות שבוצע באוגוסט בשיעור של 8 אחוז היה קטן בהרבה מן הדרוש לכך. במקביל, היצעי הציבור הלכו וגדלו בהתמדה, כפי שמתרחש ערב פקיעתה של כל בועה, ובספטמבר הגיעו ההצעים לשיא חדש. הציבור מכר בהתמדה את מניות הבנקים וקנה במקומם דולרים ושום שכנוע מצד הבנקים לא הצליח להביאו לשנות את עמדתו.

ב-2 באוקטובר פרץ המשבר בכל עוזו. באותו יום, יום המסחר הראשון אחרי חופשת סוכות, מכר הציבור מניות בנקאיות בסכום הגבוה מהמכירות שבוצעו בכל חודש ספטמבר. ב-4 באוקטובר, אחרי יום נוסף של היצעים גדולים, הופיע שר האוצר בטלויזיה וטען: "לא ניתן לציבור להכתיב לנו את המהלכים", ובכך ביקש לומר כי ההיצעים הגדולים לא יגרמו לשינוי מדיניות או פיחות.

באותן שנים היה אמונו של הציבור בהבטחות שרי האוצר אפסי. רוב הציבור הניח כי שר האוצר ישקר במצח נחושה בכל עת, בסימן מימרתו של שר האוצר בעבר לוי אשכול: "הבטחתי, אבל לא הבטחתי לקיים". במידה מסוימת, הזכות לשקר לציבור, ובמיוחד בעניינים הקשורים בפיחות או גזירות כלכליות נחשבה לאחת הפררוגטיבות של שר האוצר. איש לא התייחס באמון להצהרותיו של שר אוצר כלשהו בנוגע לצעדים עתידיים. חשוב מכל, הכחשתו של ארידור הבהירה היטב כי בשלב זה הציבור דווקא כן הכתיב לממשלה את המהלכים.

מעט מאוחר יותר, נפגש ארידור עם מנהלי הבנקים, שתבעו באווירה של היסטריה להגביל את רכישות הדולרים של הציבור ולאשר רכישת דולרים רק כנגד כרטיסי-טיסה לחו"ל. סברתם הייתה כי בהיעדר אפשרות לשמירת הכסף "מתחת לבלטות" בגלל גובה האינפלציה, חיסול נתיב ההשקעה בדולרים היה כופה על הציבור לשוב ולהשקיע את כספו במניות הבנקים. גם אם הייתה סברתם נכונה, סביר להניח כי פעולה כזו הייתה רק מגבירה את הבהלה ומחריפה את המצב המיידי בבורסה.

ב-5 באוקטובר נפתחה הבורסה שוב בהיצעים גדולים וב-6 באוקטובר 1983, המכונה "יום חמישי השחור" הייתה כבר הסתערות המונית של מכירות. לכל היה ברור כי ההתמוטטות היא עניין של ימים ספורים לכל היותר, שכן הבנקים הצהירו אותו יום בפגישה עם מאור ויו"ר ועדת הכספים של הכנסת, אברהם שפירא, כי אינם מסוגלים לקלוט היצעים נוספים בלי עזרה מן המדינה.

באותו לילה נערכה בביתו של ארידור ברמת אפעל פגישה בנוכחות מנכ"ל בנק הפועלים גיורא גזית (שהחליף את יעקב לוינסון), צדיק בינו, מנכ"ל הבנק הבינלאומי, שהיה היחיד שנמנע מוויסות מלכתחילה, שפירא וראשי משרד האוצר. גזית היה עדיין סבור כי אפשר להציל את המצב, ודרש הלוואה גדולה מהמדינה לבנקים כדי להמשיך ולתמוך במניות. ראשי האוצר סרבו.

שפירא הציע, כחלופה, להפסיק את הוויסות, אך להעניק ערבות מדינה למניות הבנקאיות שבידי הציבור. במלים אחרות, שהמדינה תרכוש את המניות שימכור הציבור בירידת שער מסוימת, ובכך יבטיח את הבנקים מפשיטת רגל, וימנע אובדן השקעותיו של הציבור. בפועל, מאחר והמדינה רכשה את מניות הבנקים, הייתה זו מעין הלאמה-מרצון של הבנקים. הסדר זה נודע אחר–כך בשם "הסדר המניות".

ביום ראשון 9 באוקטובר, נותרה הבורסה סגורה. היא נותרה סגורה עד 24 באוקטובר. בין לבין, בוצע פיחות של 23 אחוז. המניות שנמכרו על–ידי הציבור נקנו על–ידי בנק ישראל בירידה ממוצעת של 17 אחוז. כ-35 אחוז מערך המניות אבד.

[עריכה] התוצאות

התוצאות הישירות של משבר מניות הבנקים והסדר הבנקים היה אובדן שליש מכלל השקעות הציבור בהם, רכישת הבנקים על–ידי הממשלה ובמימון הציבור בעלות של כ-6.9 מיליארד דולר, והלאמת הבנקים הגדולים (לאומי, הפועלים, המזרחי, דיסקונט, וכן בנק כללי).

[עריכה] ועדת בייסקי

בעקבות השערורייה, הגיש מבקר המדינה מסמך ביקורת על המשבר (בסוף 1984) ובעקבותיו החליטה הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת, ב-7 בינואר 1985, על הקמת ועדת חקירה ממלכתית. בראשות הוועדה עמד השופט משה בייסקי והשתתפו בה השופט זיילר והפרופסורים הירש, סרנת ופרידמן. ב-16 באפריל 1986 הגישה ועדת בייסקי את מסקנותיה.

הוועדה הגיעה למסקנה כי המשבר באוקטובר 1983 נבע באופן ישיר וברור מוויסות המניות. הוועדה הצביעה על ארבע עבירות פליליות לכאורה שבוצעו במהלך הויסות: מימון ומתן אשראי לרכישת מניות הבנקים על–ידי הבנקים עצמם, בניגוד לחוק איסור מימון (סעיף 139א'); מעשי מרמה ושקר שנועדו להניע אנשים לרכוש ניירות ערך, בניגוד לחוק ניירות ערך (סעיף 54); התניית שירות בשירות בניגוד לחוק הבנקאות (שירות ללקוח) (סעיף 7, סעיף 10); ועדויות שקר שהושמעו בפני הועדה.

בעקבות מסקנות הוועדה ואחרי מאבק מאסף ממושך, הודחו ראשי הבנקים, אך לא ננקטו נגדם פעולות פליליות, משום שהיועץ המשפטי לממשלה, יוסף חריש, החליט כי די בהדחתם, ואין עניין לציבור בהמשך התביעה במישור הפלילי. בית המשפט העליון החליט בשנת 1990 להעמיד לדין פלילי את רואי החשבון ששיקרו לוועדה ואת ראשי הבנקים.

נגד ראשי מערכת הפיקוח והאוצר לא הוסקו מסקנות כלשהן, אף שהדוח קבע כי נהגו רשלנות וחוסר אחריות. נגיד בנק ישראל, משה מנדלבאום, נאלץ להתפטר מתפקידו, אך אחרים המשיכו לפעול במערכת הכלכלית כפרופסורים מכובדים (ארנון גפני), כראשי מערכת הבנקים (גליה מאור) ויעקב נאמן אף מונה לתפקיד שר האוצר לתקופת מה.

מסקנות הוועדה בתחום המנהלי היו שיש לנתק בין המלצה לבעלות. היינו, להפריד בין הבנקים לקופות הגמל וקרנות הנאמנות. ביצוע מסקנות אלו נדחה בלחצם של הבנקים, שנעזרו בין השאר גם בעובדה שהממשלה, שהייתה בעליהם של הבנקים, הייתה בעלת אינטרסים סותרים בעניין זה: עניינו של הציבור הבוחר מחד; ועניינה של הממשלה כבעלים מאידך.

[עריכה] השלכות המשבר

כיום, כאז, מרכזים הבנקים את עיקר ההשקעות העקיפות בבורסה (באמצעות קרנות הנאמנות), את ההשקעות בקופות הגמל ואת ההנפקות בבורסה. בנק הפועלים ובנק לאומי שולטים ב-75 עד 95 אחוז מהפעילות בכל אחד מהתחומים הללו. במקביל, הנוהל של השקעות לא מבוקרות עדיין רווח והבנקים עדיין נוהגים לממן את האשראי שניתן לגורמים חדלי פרעון באמצעות הגדלת הגבייה בעמלות ממשקי הבית. הבנקים כוננו אחרי משבר המניות מה שכונה "חומה סינית" המפרידה בין השקעות הבנקים והמלצות ההשקעה, אך במהלך השנים הושמעו גם טענות כאילו הבנקים נוקטים, באופן כזה או אחר, פעולה של המלצה בעיקר או רק בנוגע להשקעות שיש להם עניין ישיר או עקיף בהן.

במובנים רבים, פעל לטובת היחס המקל לבנקים גם עניינה של הממשלה כבעלים. במהלך השנים, מאנה הממשלה לאפשר לגורמים נוספים להכנס לשוק הבנקאות, כשהיא מבטיחה לעצמה בכך התנהגות צייתנית מצד הבנקים בנוגע למימון הוצאותיה, וגובה מחיר סביר לצורך מכירת הבנקים; הבנקים, מאידך, נהנו משוק שבו אין תחרות בפועל, ונהוג בו תמחור קרטליסטי של עמלות, ריבית זכות נמוכה ללקוחות, ניהול מרושל ובזבזני, וכדומה.

לאחר שהצליחה מדינת ישראל למכור את רוב הבנקים שהיו בבעלותה הוקמה ועדת בכר, שהגיעה פעם נוספת לאותן מסקנות שאליהן הגיעה ועדת בייסקי עשרים שנים לפני כן: ניתוק קרנות הנאמנות מהבנקים, אפשור הצעת הלוואות גם על–ידי גורמים חוץ בנקאיים, והיתר לבנקים שאינם בעלי חברות ביטוח לעסוק גם בביטוח. מסקנות אלו אושרו על–ידי הכנסת והממשלה, אך עדיין לא נכנסו לתוקף. מסע פרסום רחב היקף של הבנקים נגד המסקנות לא הועיל כדי למנוע את אישורן וכעת (אוגוסט 2005) פועלים הבנקים כדי לאפשר להם להסתיר את גובה העמלות שאותן יקבלו עבור המלצותיהם לרכישה, כך שעניינם הסמוי או גובה רווחיהם לא ייחשף לעיני הלקוח.

   

ערך מומלץ