Costituzione Europea

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Col termine Costituzione Europea si suole chiamare il "Trattato che istituisce una Costituzione per l'Europa". Il suo scopo, oltre a quello di sostituire i diversi trattati esistenti che al momento costituiscono l'ossatura giuridica dell'Unione Europea, è principalmente quello di dare all'UE un assetto politico chiaro e definitivo riguardo le sue istituzioni, le sue competenze, le modalità decisionali, la politica estera.

A dispetto del nome, però, non si tratta di una vera costituzione che sancisce la nascita di una sovranità (come la costituzione federale degli Stati Uniti d'America), bensì di una sorta di Testo Unico, in cui vengono solo recepiti e riordinati testi giuridici preesistenti, con poche vere innovazioni e senza alcun trasferimento di sovranità.

Testo in due lingue della Costituzione approvata ed in attesa di ratifica; il testo è disponibile in oltre 20 lingue.

La Costituzione europea si compone di un preambolo, di quattro parti (per un totale di 448 articoli), di 36 protocolli, due allegati, un Atto finale:

• il preambolo enuncia i principi e gli obiettivi ideali dell'Unione,
• la prima parte enuncia la sua natura, le sue istituzioni, i suoi principi e i suoi simboli,
• la seconda parte integra la precedente Carta dei diritti fondamentali,
• la terza parte enuncia le disposizioni che regolano il funzionamento pratico dell'Unione nei vari settori,
• i protocolli spiegano alcune particolari regole di funzionamento,
• i due allegati sono delle postille,
• l'Atto finale sintetizza la Costituzione e funge da conclusione.

[modifica] La necessità di una Costituzione per l'Europa

All'inizio del nuovo millennio l'Unione europea, ormai esistente in diverse forme da circa mezzo secolo, si è trovata a dover affrontare nuove importanti sfide. Nel 2000 la legislazione europea veniva rinnovata con il Trattato di Nizza (7-10 dicembre 2000), che introduceva flessibilità e riforme in vista di un allargamento dell'Europa da 15 a 27 membri (entro il 2007). Sebbene le innovazioni introdotte abbiano migliorato i processi decisionali e meglio organizzato le istituzioni dell'UE, il Trattato di Nizza era nato come compromesso tra le diverse idee dei paesi membri e quindi non adeguatamente capace di rispondere alle future sfide dell'Europa. Per tale motivo all'atto finale della conferenza intergovernativa che avrebbe varato il nuovo trattato venne aggiunta all'ultimo momento una "Dichiarazione sul futuro dell'Unione". In essa si ponevano i nuovi problemi da risolvere entro il 2004, anno dell'allargamento dell'Unione ad altri 10 membri. Esse riguardavano:

• le modalità per stabilire e mantenere una più precisa delimitazione delle competenze tra l'Unione europea e gli Stati membri, che rispecchi il principio di sussidiarietà;
• lo status della Carta dei diritti fondamentali, proclamata a Nizza;
• una semplificazione dei trattati al fine di renderli più chiari e meglio comprensibili senza modificarne la sostanza;
• il ruolo dei Parlamenti nazionali nell'architettura europea;
• migliorare e continuare a garantire la legittimità democratica e la trasparenza dell'Unione e delle sue Istituzioni, per avvicinarle maggiormente ai cittadini degli Stati membri.

Il 15 dicembre 2001 al consiglio europeo di Laeken venne proclamata la “Dichiarazione di Laeken” di importanza primaria, poiché oltre a ribadire i problemi sul tavolo fissati fin da Nizza venne convocata ufficialmente una Convenzione europea, un organo straordinario incaricato di giungere alla soluzione concreta dei problemi entro il 2004. La Dichiarazione indicava le due grandi sfide dell'Europa del nuovo millennio: una interna, l'avvicinare cioè le istituzioni europee al cittadino e potenziare la democraticità dell'Unione; una esterna, il ruolo cioè che avrebbe avuto l'Europa unita nello scenario post 11 settembre 2001, in quale modo si sarebbe imposta sullo scenario internazionale per far valere la pace, la democrazia e i diritti dell'uomo. Concretamente venivano richieste le seguenti riforme, prioritarie per creare un'Unione forte:

• introdurre una distinzione più chiara tra tre tipi di competenze: quelle esclusive dell'Unione, quelle degli Stati membri, quelle condivise tra l'Unione e gli Stati membri, chiarire a quale livello le competenze si esercitano nella maniera più efficace e come applicare, a tale riguardo, il principio di sussidiarietà;
• sviluppare una politica estera e di sicurezza comune più coerente;
• decidere se intensificare la cooperazione in materia di inclusione sociale, di ambiente, di sanità, di sicurezza alimentare oppure invece demandare queste questioni agli Stati membri e, ove la loro costituzione lo preveda, alle regioni;
• ridurre il numero di strumenti legislativi e riassumere in un unico documento il vastissimo corpus giuridico dell'Unione, per garantire la massima chiarezza (attualmente le leggi europee sono racchiuse in quattro trattati: quelli di Roma, di Maastricht, di Amsterdam e di Nizza) ;
• decidere se rafforzare l'autorità e l'efficienza della Commissione europea, secondo quali modalità designare il Presidente della Commissione, se rafforzare il ruolo del Parlamento europeo, se introdurre una circoscrizione elettorale europea o continuare ad attenersi a circoscrizioni stabilite a livello nazionale;
• decidere il ruolo e le competenze dei Parlamenti nazionali;
• dare un valore giuridico alla Carta dei diritti fondamentali.

A questi complessissimi quesiti la Dichiarazione rispose con la convocazione della Convenzione sul futuro dell'Europa, proclamando presidente Valéry Giscard d'Estaing (ex presidente della repubblica francese) e vicepresidenti Giuliano Amato e Jean-Luc Dehaene. I lavori della Convenzione si aprirono ufficialmente il 28 febbraio 2002.

[modifica] I lavori della Convenzione europea

Per approfondire, vedi la voce Convenzione Europea.

Una seduta plenaria della Convenzione europea. In primo piano, da sinistra, il vicepresidente Amato, il presidente Giscard d'Estaing e il vicepresidente Dehaene

Conclusisi il 10 luglio 2003, i lavori della Convenzione sul futuro dell’Europa sono durati diciassette mesi, durante i quali i suoi membri hanno quotidianamente discusso i delicati temi sul tavolo del dibattito. I membri della Convenzione, in numero di 102 (più 12 osservatori), nominati dai governi e dai parlamenti nazionali degli stati membri e dei paesi candidati all’adesione, e dal Parlamento europeo e dalla Commissione europea, nel corso dei mesi di lavoro si sono riuniti in vari gruppi specifici ognuno con un tema da affrontare, discutendo poi le loro proposte e le loro soluzioni in 26 assemblee plenarie durante le quali esse sono state votate e/o modificate. I lavori della Convenzione si sono svolti in una completa trasparenza, poiché tutte le sedute plenarie sono state aperte al pubblico e tutta l’enorme mole di documenti prodotti è stata sempre disponibile per la consultazione sui siti Internet istituzionali.

Inoltre, nel corso dei lavori la Convenzione ha incontrato numerosi gruppi non istituzionali (confessioni religiose, organizzazioni non-profit, società civile, gruppi di riflessione, organizzazioni locali e regionali) lasciando aperto un forum dove raccogliere contributi di chiunque volesse dire la sua (quasi 1300 contributi) e dedicando una particolare giornata all’incontro con i giovani, le cui proposte sono state al centro di numerosi dibattiti. Pur tuttavia, non adeguatamente pubblicizzata la Convenzione è finita per non attirare l’attenzione della maggioranza dell’opinione pubblica, col risultato che il frutto conclusivo è stato accolto con freddezza. Risultato finale, presentato dal presidente Giscard d’Estaing il 18 luglio 2003 a Roma, è stato il "Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa", in quattro parti, vera e propria costituzione europea che ha in pratica trasformato la Convenzione in una Costituente.

[modifica] La Conferenza intergovernativa (CIG)

Versioni del Trattato che istituisce una costituzione per Europa nella lingua inglese, pubblicata da Unione Europea per grande pubblico. Da sinistra a destra: la brutta copia dalla convenzione europea; la versione intergovernativa completa di congresso (testo come firmato dai plenipotenziari da ratificare) con i protocolli e gli annessi; la versione ridotta con la risoluzione del Parlamento Europeo dell'approvazione, ma senza i protocolli e gli annessi, per gli ospiti al Parlamento Europeo. Le versioni in altre lingue comunitarie inoltre sono state pubblicate.

Dopo la presentazione ufficiale del progetto costituzionale, la presidenza di turno italiana dell’UE ha rapidamente convocato la Conferenza intergovernativa (CIG) incaricata di discutere e se necessario modificare il progetto in vista di una sua ratifica. La CIG è composta dai capi di Stato o di governo dei 25 paesi dell’Unione, dai ministri degli Affari esteri di tali stati, dal presidente della Commissione europea (allora Romano Prodi) e dal presidente del Parlamento europeo (allora Pat Cox) nonché da alcuni membri attivi della Convenzione. La prima seduta è stata convocata per il 4 ottobre 2004. Dopo una modifica redazionale e giuridica del documento costituzionale attuato dal gruppo dei giuristi (un organo incaricato di attuare un approfondito esame giuridico e linguistico del testo per evitare ambiguità o lacune), i membri della CIG hanno iniziato l’esame dei punti controversi del trattato. I principali punti controversi sono stati:

• il nuovo sistema decisionale, basato sulla maggioranza qualificata (50% degli Stati membri che rappresentino il 60% della popolazione dell’Unione) è stato fortemente criticato da Spagna e Polonia, che hanno richiesto il ritorno alla ponderazione dei voti del Trattato di Nizza, che li favoriva;
• la decisione di abolire definitivamente le decisioni a votazione unanime sostituendole con quelle a maggioranza qualificata ha scontentato quei paesi (come la Gran Bretagna) che non vogliono perdere la propria autonomia nei campi della fiscalità e della politica estera;
• l’attribuzione dei seggi del Parlamento europeo, fissato a 736 con una soglia minima di 4, ha scontato i Paesi con bassa popolazione che hanno chiesto un aumento della soglia minima a 5 o a 6;
• Il numero di membri della Commissione europea, attualmente a 15 (uno per stato membro) era stato fissato in occasione dell’allargamento a 25 paesi sempre a 15 commissari più tanti commissari senza diritto di voto quanti erano i paesi senza rappresentanza in Commissione: la decisione ha scontentato i paesi “piccoli”, timorosi di una perdita d’influenza in Commissione;
• La decisione di riunire i vari Consigli dei ministri dell’Unione (eccezion fatta per quello degli esteri) in due soli organi – il Consiglio legislativo e quello per gli Affari generali – ha accontento solo due delegazioni ed è stata dunque abolita;
• la presidenza dei vari Consigli dei ministri dell’Unione, affidata dalla Convenzione a uno stato membro a rotazione per un anno, risultava troppo confusa;
• la formula del preambolo introduttivo sul richiamo alle “eredità culturali, religiose e umanistiche” dell’Europa ha scontentato alcuni paesi che hanno richiesto un esplicito riferimento alle radici cristiano-giudaiche dell’Europa e a Dio;

Dichiarazione finale della CIG del 18 giugno 2004

Le numerose sessioni presiedute da Silvio Berlusconi, presidente di turno dell’UE, pur risolvendo la maggioranza dei quesiti sul tavolo dei negoziati non erano riuscite a giungere ad un compromesso sulla maggioranza qualificata per via delle forti critiche di Spagna e Polonia. Per tale motivo, durante la sessione conclusiva dal 12 e 13 dicembre 2003 a Bruxelles, veniva dichiarato il fallimento dei negoziati e le questioni passavano alla nuova presidenza di turno irlandese, guidata da Bertie Ahern. Dopo numerosi incontri bilaterali, nel marzo del 2004 un appello del Parlamento europeo faceva seguito a quello dell’ex presidente della Convenzione Giscard d’Estaing nel chiedere la ripresa dei negoziati, poiché la ratifica della Costituzione rimaneva di prioritaria importanza. Le nuove sessioni della CIG, tra l’aprile e il giugno del 2004, si sono concluse nel Consiglio europeo di Bruxelles del 17-18 giugno 2004: il problema della maggioranza qualificata veniva risolto e si giungeva definitivamente a un accordo sul testo.

[modifica] La firma della Costituzione e l'iter di ratifica

Berlusconi e Frattini firmano la Costituzione UE per il governo italiano

Il 29 ottobre 2004 si è svolta a Roma la cerimonia (trasmessa in eurovisione) della firma del Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa. Hanno firmato la Costituzione i capi di Stato o di governo dei 25 paesi dell’Unione europea e i loro ministri degli esteri. Bulgaria, Romania e Turchia, in qualità di paesi candidati, hanno firmato solo l’Atto finale, mentre la Croazia ha partecipato come osservatore.

La firma della Costituzione è avvenuta nella Sala degli Orazi e Curiazi , la stessa storica sala in cui il 25 marzo 1957 i sei paesi fondatori firmarono i trattati che istituivano la CEE e l’Euratom (Trattati di Roma). È iniziato così il lungo processo di ratifica del testo costituzionale da parte dei 25 paesi dell’Unione europea, ratifica che avviene o per via parlamentare – come nel caso italiano – o tramite referendum popolari. In quest’ultimo caso, hanno risposto favorevolmente alle urne i cittadini di Spagna (20 febbraio 2004) e Lussemburgo (10 luglio 2005), mentre i cittadini di Francia (29 maggio 2005) e Olanda (1 giugno 2005) hanno votato in maggioranza no. Quest’ultimo risultato ha praticamente congelato l’iter di ratifica, da concludersi entro la fine del 2006: alcuni paesi (tra cui Danimarca e Gran Bretagna) che ancora non hanno ratificato la Costituzione non hanno ancora fissato date per eventuali referendum. Del resto, non si sa quale risposta dare ai no di Francia ed Olanda, e ad eventuali possibili no di altri paesi. Nel summit europeo del 15 e 16 giugno 2006, i capi di stato e di governo dei paesi membri si sono posti l'obiettivo di risolvere la questione entro il 2008. Tra le possibili soluzioni, c'è anche la stesura di una nuova Carta costituzionale.

[modifica] Date di ratifica

[modifica] Le principali innovazioni della Costituzione

Rispetto ai precedenti trattati la Costituzione introduce un certo numero di novità, peraltro più formali che sostanziali. Tali novità vorrebbero semplificare il processo decisionale e conferire all'Unione e alle sue istituzioni maggiori poteri per operare. Le principali sono le seguenti:

• Viene abolita la struttura in 3 pilastri e creata un'organizzazione unica che racchiude le precedenti Comunità europee e l'Unione europea.
• Viene sancita la personalità giuridica dell'Unione europea (finora riconosciuta solo alle Comunità europee).
• Il Parlamento europeo ora elegge il presidente della Commissione europea; può avere un massimo di 750 seggi con un minimo di 6 per Stato (la Convenzione aveva proposto un minimo di 4 senza soglia massima).
• Viene abolita la presidenza a rotazione del Consiglio dell'Unione Europea: si instaura un presidente stabile, eletto a maggioranza qualificata dal Consiglio stesso con un mandato di due anni e mezzo rinnovabile una sola volta; esso ha gli stessi compiti del presidente di turno attuale e rappresenta l'Unione europea (un po' come il nostro presidente della Repubblica).
• Ora il Consiglio europeo e il Consiglio dei Ministri dell'Unione non adottano più le scelte con la precedente ponderazione dei voti stabilita dal Trattato di Nizza, ma con la formula della maggioranza qualificata: una risoluzione o una legge è approvata con il voto favorevole del 55% degli Stati membri (minimo di 15) che rappresentino il 65% della popolazione europea; la minoranza di blocco deve comprendere almeno quattro Stati. Anche se questa nuova formulazione viene presentata come un'innovazione decisiva, in realtà la "Costituzione" si limita a prendere atto del permanere di questi "organismi" intergovernativi, che non sono altro che una conferenza internazionale semipermanente.
• Viene introdotta la figura del Ministro degli Affari esteri dell'Unione: esso riassume in sé e dunque elimina le precedenti figure dell'Alto Segretario per la Politica Estera e di Sicurezza Comune (attualmente Javier Solana) e del commissario alle relazioni esterne; guida la politica estera dell'Unione, è vicepresidente della commissione, presiede il Consiglio Affari esteri, è eletto a maggioranza qualificata dal Consiglio europeo con l'accordo del Presidente di commissione.
• La Commissione europea resterà fino al 2014 composta da un componente per Stato membro (dunque 27 membri dopo il 2007); in seguito sarà composta da un numero di membri pari ai 2/3 degli Stati membri e funzionerà a rotazione.
• Vengono formalmente enunciati i campi in cui l'Unione dispone di competenza esclusiva, quelli di competenza concorrente con i singoli Stati membri e quelli in cui ha solo competenza per azioni di sostegno.
• È introdotto il sistema delle cooperazioni rafforzate, che permette agli Stati che ne fanno richiesta (minimo un terzo degli Stati membri) di avviare cooperazioni più forti nei campi previsti dalla Costituzione rispetto a quelle vigenti nell'Unione.
• In materia di difesa, i compiti di Petersberg sono ampliati; ciò vuol dire che gli eserciti europei possono ora intervenire in casi di missioni di disarmo, stabilizzazione al termine dei conflitti, lotta al terrorismo; è istituita un'Agenzia europea degli armamenti.
• Le decisioni all'unanimità, che prima bloccavano il processo decisionale dell'Unione, restano ora solo per la politica estera e di difesa comune e per la fiscalità (cioè proprio per gli ambiti in cui più forte si sente l'esigenza di una voce comune dell'Europa); sono abolite riguardo il settore della giustizia.
• Cittadini dell'Unione in numero di almeno un milione appartenenti a più Stati membri possono ora invitare formalmente la Commissione a legiferare su un tema da loro ritenuto importante; questa è una delle opzioni più democratiche attuate dalla Costituzione.
• I parlamenti nazionali sono ora detentori di un "meccanismo di allerta precoce" che blocca l'iter decisionale dell'Unione qualora questa scavalchi le norme costituzionali.
• Nei casi di revisione futura della Costituzione, verrà indetta una nuova Convenzione con l'incarico di modificare il testo.

Tutte queste novità aumentano, a detta degli estensori, la democraticità, la trasparenza e i poteri dell'Unione europea.

[modifica] I punti controversi

Il testo originale della Costituzione

Le forti critiche al testo costituzionale espresse dalle più disparate correnti politiche si basano su opinioni spesso diametralmente opposte. In buona parte le critiche e i no verso la Costituzione vengono da parte dell'opinione pubblica meno interessata alla politica, per nulla coinvolta nel lungo iter nonostante gli impulsi alla partecipazione da parte della Convenzione. In questo caso si tratta di un mero rifiuto dell'Unione europea in sé, vista come troppo burocratizzata e poco attenta agli interessi reali dei cittadini. In Francia la vittoria del 'no' è dipesa principalmente dalla contrarietà della sinistra, soprattutto dei socialisti e dei comunisti (a questi vanno aggiunti i no-global e i pacifisti accesi): essi criticano la presenza di principi neoliberisti nel testo, l'eccessiva importanza data ai temi economici e capitalistici, l'assenza di riferimenti al ripudio della guerra e il fatto che gli eserciti europei ora possano intervenire in più occasioni, le troppo scarse garanzie in difesa dei lavoratori, degli immigrati, del welfare state. Ragioni ben diverse quelle dei no della destra nazionalista, principalmente in Olanda. La paura in questo caso è che la Costituzione ora disponga di poteri tali da svuotare di significato e di autorità i singoli stati, promuovendo un appiattimento delle identità nazionali in nome di un'unione indifferenziata (in questo caso gli oppositori tendono a ignorare il motto dell'Unione, enunciato anche nella Costituzione, che è "Unita nella diversità").

A queste critiche se ne sono aggiunte altre dagli ambienti cattolici, promosse anche dal Vaticano, riguardo l'assenza di riferimenti alle radici giudaico-crisitiane della coscienza europea. Gli stati che valorizzano la laicità dello stato, e tra questi in primis la Francia, si sono opposti duramente a un esplicito riferimento religioso nella Costituzione, mentre stati a maggioranza cattolica (tra cui l'Italia e la Polonia) hanno spinto verso un inserimento di questi riferimenti nel testo. La spinta laica ha prevalso, e questo è stato un altro fattore di divisione.

Non va dimenticata, poi, la posizione severamente critica da parte di istanze non sospettabili di scarso spirito europeista o di sciovinismo nazionalista, come gran parte dei Federalisti Europei, i quali hanno ripetutamente condannato l'inganno di chiamare "Costituzione" un documento che tale non è.

[modifica] Bibliografia

Per informazioni dettagliate sulla Costituzione utilissimi sono i numerosi siti Internet, ma studi approfonditi sono stati compiuti da esperti nei seguenti volumi di facile reperibilità:

• Studi sulla Costituzione europea. Percorsi e ipotesi, a cura di A. Lucarelli e A. Patroni Griffi (presentazione di Rocco Buttiglione e prefazione di Giorgio Napolitano), "Quaderni della Rassegna di diritto pubblico europeo", n. 1, ESI – Edizioni scientifiche italiane, 2003.
• Jacques Ziller, La nuova Costituzione europea, con introduzione di Giuliano Amato, Il Mulino, 2004.
• Diritti e Costituzione nell'Unione europea, a cura di G. Zagrebelsky, Laterza, 2005
• La Costituzione europea: un primo commento (con CD-ROM), a cura di F. Bassanini e G. Tiberi, Il Mulino, 2004.
• La Costituzione europea. Luci e ombre, a cura di E. Paciotti, ed. Meltemi, 2003.
• Carlo Curti Gialdino, La Costituzione europea. Genesi - Natura - Struttura - Contenuto (Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato), 2005

Il testo integrale della Costituzione europea in formato cartaceo è acquistabile in ogni libreria in diverse edizioni. Negli uffici informativi e di cittadinanza dell'Unione in tutta Europa il testo è gratuito.

[modifica] Numismatica

• Nel 2005 l'Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato ha coniato una moneta da due Euro commemorativa della ratifica italiana (avvenuta il 6 aprile 2005) della "Costituzione Europea", dicitura che appare lungo il bordo della stessa.

[modifica] Filatelia

• Il 29 ottobre 2005 le Poste Italiane hanno emesso un francobollo da 0,52 euro celebrativo della firma della Costituzione europea, recante il logo realizzato per l'occasione.

[modifica] Voci correlate

• Convenzione Europea
• Unione europea
• Trattato di Nizza
• Dichiarazione di Laeken
• Storia dell'integrazione europea

[modifica] Altri progetti

• Wikisource contiene il testo completo di Costituzione Europea

[modifica] Collegamenti esterni

• Portale ufficiale UE
• Sito ufficiale della Costituzione Europea
• Documenti e immagini sulla firma del Trattato
• Il testo del Trattato costituzionale europeo scaricabile da LiberLiber
• Governo.it Sito del governo italiano, con link all'intera Costituzione in formato PDF
• Costituzione e democrazia Analisi critica dei fondamenti giuridici del trattato costituzionale
• (FR) speciale di Le Monde
• (PL) Eurokonstytucja
• Testo contro il TCE

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