Conseil constitutionnel (France)

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Composition actuelle du Conseil

Nom	Mandat	Nommé
Pierre Mazeaud Président	1998-2007	PdR
Simone Veil	1998-2007	PdS
Jean-Claude Colliard	1998-2007	PdAN
Olivier Dutheillet de Lamothe	2001-2010	PdR
Dominique Schnapper	2001-2010	PdS
Pierre Joxe	2001-2010	PdAN
Pierre Steinmetz	2004-2013	PdR
Jacqueline de Guillenchmidt	2004-2013	PdS
Jean-Louis Pezant	2004-2013	PdAN
Valéry Giscard d'Estaing	à vie	DD
Nominations par : PdR : président de la République PdS : président du Sénat PdAN : président de l'Assemblée nationale DD : membre de droit en tant qu'ancien Président de la République

Le Conseil constitutionnel est une institution française créée par la Constitution de la Cinquième République du 4 octobre 1958.

Il ne se situe au sommet d'aucune hiérarchie de tribunaux ni judiciaires ni administratifs. En ce sens, ce n'est pas une Cour suprême puisque le Conseil d'État et la Cour de cassation sont respectivement au sommet des ordres administratif et judiciaire.

Sommaire 1 Composition 2 Procédure 3 Organisation 4 Compétences 4.1 Deux catégories de compétences 4.1.1 Une compétence juridictionnelle qui comprend deux contentieux distincts : 4.1.1.1 Un contentieux normatif 4.1.1.2 Un contentieux électoral et référendaire 4.1.2 Une compétence consultative 4.2 Saisine 4.2.1 Les griefs d'inconstitutionnalité 4.3 Consultation 4.4 Contrôle de constitutionnalité 4.5 La question du contrôle de constitutionnalité des traités (Article 54) et du contrôle de conventionnalité 4.6 Le problème du contrôle de constitutionnalité du droit communautaire dérivé 4.7 Attributions électorales 5 Décisions 5.1 La structure de la décision 5.2 Différents types 5.3 Combinaison des différents types 5.4 Effets juridiques et autorité des décisions 5.5 Publications officielles 5.6 Grandes décisions du Conseil constitutionnel 5.7 Rythme actuel 6 Problèmes doctrinaux liés au Conseil constitutionnel 6.1 Compétence juridique des juges 6.2 Place du service juridique du Conseil[10] 6.3 Impartialité 6.3.1 Impartialité des juges 6.3.1.1 Arguments pour l'impartialité des membres du Conseil 6.3.1.2 Arguments contre l'impartialité des membres du Conseil 6.3.2 Neutralité dans le débat politique public 6.3.3 Impartialité du rapporteur 6.4 Sécurité juridique 6.4.1 Autorité des décisions du Conseil 6.4.2 Sécurité juridique et procédure 6.4.3 Sécurité juridique et normes de référence 6.4.4 Sécurité juridique et « gouvernement des juges » 7 Liste des Présidents du Conseil Constitutionnel 8 Liste des secrétaires généraux du Conseil Constitutionnel 9 Voir aussi 9.1 Références 9.2 Liens internes 9.3 Liens externes

[modifier] Composition

Le Conseil constitutionnel français est composé de neuf membres renouvelés par tiers tous les trois ans. Les membres sont désignés respectivement par le Président de la République et le Président de chacune des assemblées du Parlement (Sénat et Assemblée nationale). Les anciens Présidents de la République font, de droit, partie à vie du Conseil constitutionnel. Toutefois, s'ils occupent une fonction incompatible avec la qualité de membre du Conseil, ils ne peuvent pas siéger.

Le Président du Conseil constitutionnel est désigné par le Président de la République parmi les membres (pour bénéficier de cette prérogative, De Gaulle avait dû voir son droit de nomination restreint à trois membres au lieu de quatre). Il convoque le Conseil, préside les séances, désigne les rapporteurs et, surtout, sa voix est prépondérante en cas de partage des voix.

NB : En cas d'empêchement du Président, comme ce fut le cas de Roland Dumas, mis en cause dans une affaire politico-financière puis finalement acquitté en 2003, la Présidence de fait est assurée par le doyen d'âge du Conseil (Yves Guéna lors de l'affaire Dumas).

Le mandat des conseillers est de neuf ans non renouvelable. Toutefois, en cas de nomination en remplacement d'un membre empêché de finir son mandat, le mandat du remplaçant peut être prolongé de la durée d'un mandat complet si, à l'expiration du mandat du conseiller remplacé, le remplaçant n'a pas occupé cette fonction pendant plus de trois ans.

Les conseillers prêtent serment devant le Président de la République, mais les membres de droit sont exemptés.

Aucune qualification d'âge ou de profession n'est requise pour devenir membre du Conseil constitutionnel. La fonction de conseiller est incompatible avec celles de membre du gouvernement ou du Conseil économique et social, ainsi qu'avec tout mandat électif. Pendant la durée de leurs fonctions, les membres du Conseil ne peuvent être nommés à un emploi public ni recevoir de promotion au choix s'ils sont fonctionnaires. Les membres du Conseil peuvent être (et sont parfois, comme Jean-Claude Colliard) néanmoins professeurs d'université.

Les membres du Conseil constitutionnel peuvent choisir de cesser leurs fonctions. Ils peuvent être déclarés démissionnaires d'office en cas d'incompatibilité ou d'incapacité physique permanente constatées par le Conseil constitutionnel.

Tout ancien président de la République est membre de droit du Conseil constitutionnel, toutefois avant Valéry Giscard d'Estaing à partir de 2004, seuls les anciens présidents Vincent Auriol et René Coty y avaient siégé.

[modifier] Procédure

Le Conseil constitutionnel est un pouvoir public dont les séances suivent le rythme des requêtes dont il est saisi. Il ne siège et ne rend des décisions qu'en séance plénière. Les délibérations sont soumises à une règle de quorum, en vertu de laquelle la présence effective de sept juges est requise, sauf cas de force majeure. En cas de partage, la voix du Président est prépondérante.

En matière de contentieux électoral, l'instruction est confiée à l'une des trois sections composées de trois membres désignés par le sort mais dont chacun devra avoir été nommé par une autorité différente. En matière de contentieux constitutionnel, l'instruction est confiée à un rapporteur^{[1] [2]}, qui dispose alors d'une plénitude de juridiction, et rend au Conseil une proposition de décision.

La procédure est écrite et contradictoire. Il n'y a pas d'opinion dissidente possible. Les débats en session et en séance plénière ainsi que les votes ne sont ni publics, ni publiés. La procédure est donc totalement secrète.

Cependant, depuis une décision du 28 juin 1995, le Conseil peut autoriser les parties et leurs représentants à se faire entendre devant lui dans le seul cadre de la procédure du contentieux de l'élection des députés et sénateurs.

[modifier] Organisation

Un secrétaire général, nommé par décret du Président de la République, dirige les services administratifs et le service juridique composé d'administrateurs des assemblées parlementaires, de magistrats de l'ordre judiciaire ou administratif, ou d'universitaires.

Un service de documentation est associé aux travaux de recherches juridiques. Un service financier, un service des relations extérieures, un service informatique et un greffe pour les affaires électorales complètent l'organigramme. Les autres personnels sont chargés des tâches d'accueil, de secrétariat, de restauration et de transport.

Le Conseil constitutionnel jouit de l'autonomie financière ; son président en fixe le budget dont la dotation est inscrite dans le projet de loi de finances au titre de la mission " Pouvoirs publics ".

[modifier] Compétences

Expression d'une compétence d'attribution, les prérogatives du Conseil constitutionnel peuvent se ranger en deux catégories :

[modifier] Deux catégories de compétences

[modifier] Une compétence juridictionnelle qui comprend deux contentieux distincts :

[modifier] Un contentieux normatif

Le contrôle de constitutionnalité est abstrait, facultatif pour les lois ordinaires ou les engagements internationaux, obligatoire pour les lois organiques et les règlements des assemblées parlementaires. Il s'exerce par voie d'action après le vote par le Parlement mais avant la promulgation de la loi, la ratification ou l'approbation d'un engagement international et l'entrée en vigueur des règlements des assemblées. La saisine facultative peut être faite à l'initiative soit d'une autorité politique (Président de la République, Premier ministre, Président de l'Assemblée nationale ou du Sénat) soit de 60 députés ou 60 sénateurs. Depuis 1999, le Conseil constitutionnel peut également examiner la conformité à la Constitution des lois du pays adoptées par le congrès de la Nouvelle-Calédonie.

Juge de la répartition des compétences entre la loi et le règlement, le Conseil constitutionnel peut être saisi soit en cours de discussion parlementaire par le président de l'assemblée ou le Gouvernement (FNR), soit a posteriori par le Premier ministre pour déclasser une disposition de forme législative.

Enfin, le Conseil constitutionnel est juge de la répartition des compétences entre l'État et une collectivité d'outre-mer.

[modifier] Un contentieux électoral et référendaire

Le Conseil constitutionnel statue sur la régularité de l'élection du Président de la République et des opérations de référendum dont il proclame les résultats. Il est également juge de la régularité de l'élection, des régimes de l'éligibilité et de l'incompatibilité des parlementaires.

Largement ouvertes aux électeurs, les saisines du Conseil en matière électorale ont vu leur nombre considérablement augmenter à la suite du vote de la législation organisant et contrôlant le financement des dépenses électorales dont le Conseil est juge pour les candidats aux élections législatives et présidentielle. Ainsi, au 31 décembre 2004, le Conseil avait rendu 2501 décisions en matière électorale pour 704 décisions sur le contentieux des normes (dont 506 DC).

[modifier] Une compétence consultative

Le Conseil constitutionnel émet un avis lorsqu'il est consulté officiellement par le Chef de l'État sur la mise en œuvre de l'article 16 de la Constitution et ultérieurement sur les décisions prises dans ce cadre.

Par ailleurs, le Gouvernement consulte le Conseil sur les textes relatifs à l'organisation du scrutin pour l'élection du Président de la République et le référendum

[modifier] Saisine

Le Conseil constitutionnel peut être saisi par le Président de la République, le Premier ministre et les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat. Depuis 1974, il peut aussi être saisi par 60 sénateurs ou 60 députés.

Pour vérifier de la constitutionnalité d'une loi, le Conseil constitutionnel doit être saisi après le vote de la loi par le Parlement mais avant la promulgation par le Président de la République. Pour connaître de la constitutionnalité des traités, le Conseil est saisi après la signature du traité, mais avant la ratification de celui-ci. Dans tous les cas il ne peut pas être saisi directement par les justiciables au cours d'un procès par voie de question préjudicielle, contrairement par exemple à la Cour Suprême des États-Unis d'Amérique ou le Tribunal Constitutionnel Fédéral en Allemagne. Les réformes en ce sens ont toutes été abandonnées, et le Président actuel M. Pierre Mazeaud a publiquement précisé qu'il était défavorable à une telle réforme.

La saisine par le simple citoyen du Conseil constitutionnel a été évoquée le 14 juillet 1989 par le président de la République François Mitterrand. Cependant, le Projet de loi constitutionnelle n° 1203 portant révision des articles 61, 62 et 63 de la Constitution et instituant un contrôle de constitutionnalité des lois par voie d'exception déposé à l'Assemblée nationale le 30 mars 1990 n'a pas été adopté au Sénat. L'objectif de ce projet était d'ouvrir à toute personne la possibilité de contester, par voie d'exception à l'occasion d'une procédure juridictionnelle, la constitutionnalité de dispositions de lois, dès lors que ces dispositions porteraient atteinte à ses droits fondamentaux. Par ailleurs, cette réforme aurait entraîné la perspective d'une annulation de lois déclarées inconstitutionnelles a posteriori, c'est-à-dire après leur entrée en vigueur.

[modifier] Les griefs d'inconstitutionnalité

• l'incompétence : seule une loi constitutionnelle peut déroger à la Constitution. Il y a incompétence positive lorsqu'une autorité empiète sur les prérogatives d'une autre et incompétence négative lorsque cette autorité ne met pas pleinement en pratique sa propre compétence
• le vice de procédure : ce sont les irrégularités commises durant la procédure législative, et notamment la méconnaissance du droit d'amendement
• la violation de la Constitution : il s'agit principalement du non-respect des droits fondamentaux. Cependant, le Conseil constitutionnel a déclaré qu'il ne bénéficiait pas d'un pouvoir d'appréciation identique à celui du législateur afin de restreindre les accusations d'arbitraire portées contre lui.
• le détournement de pouvoir : le Conseil constitutionnel ainsi censuré des dispositions qui n'ont été prises que dans un seul intérêt financier.

[modifier] Consultation

Le Conseil constitutionnel émet un avis, lorsqu'il est consulté officiellement par le Chef de l'État lors de la mise en œuvre de l'article 16 de la Constitution et ultérieurement sur les décisions prises dans ce cadre.

Par ailleurs, le Gouvernement consulte le Conseil sur les textes relatifs à l'organisation du scrutin pour les élections présidentielles (Article 58) et le référendum (Article 60).

En revanche, il s'estime incompétent lorsqu'il est saisi pour toute autre question.

[modifier] Contrôle de constitutionnalité

• contrôle obligatoire [le Conseil doit être saisi]

1. loi organique
2. règlements de l'Assemblée Nationale et du Sénat, comme du Congrès (réunion des deux chambres du Parlement pour réviser la constitution, prévue par l'article 89)

• contrôle facultatif [le Conseil peut être saisi, et ce par: le Président de la République, le Premier Ministre, le Président d'une des deux Assemblées, ou encore depuis la loi constitutionnelle du 29/10/1974 par 60 députés ou 60 sénateurs]

1. lois ordinaires (notamment lois de finances, lois autorisant la ratification d'un traité, lois habilitant le gouvernement à recourir à des ordonnances de l'art. 38c, lois ratifiant des ordonnances), en vertu de l'article 61c
2. traités internationaux, en vertu de l'article 54c

• incompétence: le Conseil refuse d'effectuer un contrôle de constitutionnalité:

1. des lois référendaires (Décision n° 62-20 DC - 6 novembre 1962 - Loi relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel direct, adoptée par le référendum du 28 octobre 1962)
2. des lois constitutionnelles (Décision n° 2003-469 DC - 26 mars 2003 - Révision constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République)
3. des lois déjà promulguées, mais le Conseil a attenué cette impossibilité en acceptant de contrôler une loi déjà promulguée à l'occasion d'un contrôle a priori fait sur une loi nouvelle qui modifie la loi promulguée (85-187DC 25 janvier 1985, État d'urgence en Nouvelle-Calédonie)
4. des ordonnances de l'ancien article 92 (dispositions transitoires visant à mettre en place le nouveau régime), et notamment les ordonnances organiques de 1958-1959, car la compétence du Conseil constitutionnel sur ces textes n'était pas prévue

[modifier] La question du contrôle de constitutionnalité des traités (Article 54) et du contrôle de conventionnalité

Le titre VI de la Constitution de 1958 intitulé Des traités et accords internationaux précise en son article 54 que « si le Conseil constitutionnel, saisi par [les autorités habilitées à ce titre] a déclaré qu'un engagement international comporte une clause contraire à la Constitution, l'autorisation de ratifier ou d'approuver l'engagement international en cause ne peut intervenir qu'après révision de la Constitution ». Cet article, modifié en 1992 (loi constitutionnelle n° 1992-554), permet au Conseil constitutionnel d'examiner si les dispositions d'un engagement de droit international ou de droit communautaire impose, avant son intégration dans l'ordre juridique français, une modification de la Constitution. Le Conseil ne statue donc pas sur la loi de ratification, mais sur le traité lui-même.

Dans sa décision n° 1992-308 DC du 9 avril 1992 dite « Maastricht I », le Conseil décide que « le respect de la souveraineté nationale ne fait pas obstacle à ce que [...] la France puisse conclure, sous réserve de réciprocité, des engagements internationaux en vue de participer à la création ou au développement d'une organisation internationale permanente, dotée de la personnalité juridique et investie de pouvoirs de décision par l'effet de transferts de compétences consentis par les États membres; [...] Toutefois au cas où des engagements internationaux souscrits à cette fin contiennent une claure contraire à la Constitution ou portant atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale, l'autorisation de les ratifier appelle une révision constitutionnelle ». Il juge ici que l'institution de la monnaie unique, la création d'une citoyenneté européenne imposent une révision de la Constitution. Un contrôle similaire interviendra pour la ratification du traité d'Amsterdam, comme pour celle du Traité Etablissant une Constitution pour l'Europe. La décision 2004-505 DC sera ainsi à l'origine de la révision constitutionnelle du 1er mars 2005. Dans la décision dite "Interruption volontaire de grossesse" (IVG) le Conseil ne s'estime pas compétent, au titre de l'article 61c, pour contrôler la conformité d'une loi aux stipulations d'un traité ou d'un accord international (décision n°1975-54 du 15 janvier 1975). Il justifie cette position par une différence de nature entre le contrôle de constitutionnalité des lois (art 61c), qui lui revient, et le contrôle de conventionnalité des lois (art. 55c) qui est « relatif et contingent » (champ d'application limité du traité, exigence de réciprocité dans l'exécution de l'engagement). Pour le Conseil en 1975, « une loi contraire à un traité ne serait pas, pour autant, contraire à la Constitution ».

Il a ainsi implicitement puis explicitement (en 1986) habilité les juridictions dites ordinaires à connaitre de la conventionnalité des lois (conformité des lois aux engagements internationaux): Cass. Jacques Vabre 1975, CE Nicolo 1989.

[modifier] Le problème du contrôle de constitutionnalité du droit communautaire dérivé

Dans sa décision du 9 avril 1992, le Conseil précise que l'ordre juridique communautaire est un ordre juridique propre, qui n'appartient pas à l'ordre institutionnel de la République française. Fidèle à sa jurisprudence du 30 décembre 1976, il dénie toute spécificité au droit communautaire, contrairement à la position tranchée de la Cour de Justice des Communautés (Van Gend en Loos 1963, Costa 1964), affirmant le principe de primauté et la spécificité du droit communautaire.

La question de savoir si le Conseil constitutionnel contrôle ou non la constitutionnalité du droit communautaire dérivé est majeur, puisque plus de la moitié des normes dans l'ordre juridique interne sont aujourd'hui du droit communautaire. Dans une décision 2004-496 DC du 10 juin 2004, confirmée rapidement durant l'été 2004, le Conseil se déclare incompétent pour contrôler la constitutionnalité de lois qui sont la transposition de directives inconditionnelles et précises, sauf lorsque cette transposition heurte une disposition spéciale et expresse de la Constitution. Il fonde cette incompétence et l'obligation de transposition sur l'article 88-1 de la Constitution, qui précise que « la République participe aux Communautés Européennes et à l'Union Européenne, constituées d'États qui ont choisi librement, en vertu des traités qui les ont instituées, d'exercer en commun certaines de leurs compétences ». Sous les réserves précitées (directive inconditionnelle et précise; absence de disposition constitutionnelle expresse contraire), la directive fait, en quelque sorte, écran entre la loi et la Constitution, ou encore la loi est le miroir de la directive. Il est vrai, le Conseil apprécierait sinon la constitutionnalité des directives elles-mêmes, et pourrait mettre ainsi en cause l'obligation de transposition.

La décision 2004-505 DC du 19 novembre 2004, Traité Etablissant une Constitution pour l'Europe est majeure à plus d'un titre: (1) elle consacre la primauté de la Constitution française sur le droit de l'Union, neutralisant l'article I-6 du traité. Juridiquement, la "Constitution européenne" reste un traité (par ex. existence d'une clause de dénonciation par l'État membre) et ce traité ne change ni la nature de l'Union Européenne ni la portée antérieure du principe de primauté. (2) elle apaise les tensions possibles entre la Charte des Droits Fondamentaux et la Constitution de la République: le champ d'application de la Charte est limité au contexte communautaire (?), la laïcité est préservée (le Conseil vise un arrêt de la CJCE qui n'était pourtant pas encore définitif à l'époque...), la consécration des droits des minorités est conforme aux exigences constitutionnelles (3) le transfert de nouvelles compétences à l'Union Européenne nécessite une réforme constitutionnelle (clauses-passerelles, principe de subsidiarité, ...) (4) les prérogatives du Parlement français sont étendues, ce qui nécessite une révision: la Constitution prévoit des cas précis de vote décisionnel du Parlement, et ces nouvelles prérogatives limitent la portée des attributions de l'exécutif français, traditionnellement en charge des affaires internationales.

[modifier] Attributions électorales

• Élection du Président de la République : examine les réclamations, proclame les résultats (Article 58)
• Référendum : proclame les résultats (Article 60)
• Contentieux électoral des élections des députés et des sénateurs (Article 59)

[modifier] Décisions

Toutes les décisions sont prises dans les mêmes formes, comprenant les visas des textes applicables et des éléments de procédure, les motifs présentés par considérants analysant les moyens invoqués, indiquant les principes applicables et répondant à la requête, un dispositif final divisé en articles énonçant la solution adoptée. Le Conseil constitutionnel ne publie pas les opinions dissidentes.

[modifier] La structure de la décision

Sur le modèle des arrêts du Conseil d'État, la décision est formée d'une seule phrase structurée en quatre parties :

• la saisine comprend le nom et la qualité des requérants, la date et l'identification du texte déféré
• les visas ("VU...") indiquent les textes et les normes auquel se réfère le juge constitutionnel
• les considérants ("considérant que...") exposent le raisonnement du juge en général
• le dispositif ("décide : article 1...") expose la décision

[modifier] Différents types

Les différents types de décisions sont identifiables par les lettres qui suivent leur numérotation au rôle et avant leur date.

On distingue :

- les décisions liées au contentieux électoral des élections parlementaires pour lesquelles les initiales des chambres AN (Assemblée nationale) ou S (Sénat) et les références de la circonscription ou du département sont mentionnées ;

- les décisions relatives au contentieux des élections référendaires, REF ;

- les décisions portant sur la répartition des compétences entre le pouvoir législatif et réglementaire sont associées aux lettres L (déclassement législatif) ou FNR (fin de non recevoir, c'est-à-dire examen en cours d'élaboration de la loi) ;

- enfin, les décisions relatives au contrôle de constitutionnalité des normes sont classées DC (contrôle de conformité). Parmi celles-ci, les décision LP sont relatives aux "lois du pays" de la Nouvelle-Calédonie. Elles sont régies par l'article 77, premier alinéa, 2^e tiret, de la Constitution :

1. Après approbation de l'accord lors de la consultation prévue à l'article 76, la loi organique, prise après avis de l'assemblée délibérante de la Nouvelle-Calédonie, détermine, pour assurer l'évolution de la Nouvelle-Calédonie dans le respect des orientations définies par cet accord et selon les modalités nécessaires à sa mise en œuvre :

   (...)

   - les règles d'organisation et de fonctionnement des institutions de la Nouvelle-Calédonie et notamment les conditions dans lesquelles certaines catégories d'actes de l'assemblée délibérante pourront être soumises avant publication au contrôle du Conseil constitutionnel (...)

À ce jour, seulement deux décisions LP ont été rendues : la première, le 27 janvier 2000 (décision 2000-1 LP Loi du pays relative à l'institution d'une taxe générale sur les services) et la seconde, le 5 avril 2006 (décision 2000-2 LP Loi du pays relative à la représentativité des organisations syndicales de salariés).

[modifier] Combinaison des différents types

Depuis sa décision 2005-510 DC "Loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'école" du 21 avril 2005 (considérants 22 et suivants), le Conseil constitutionnel peut procéder au déclassement législatif (de type L) dans une décision relative au contrôle de constitutionnalité (de type DC). Il ne le fait que si les requérants invoquent la présence de dispositions de nature réglementaire à l'appui de leur saisine.

[modifier] Effets juridiques et autorité des décisions

La saisine (art. 61) du Conseil suspend le délai de promulgation d'une loi votée (dernier alinéa de l'article 61). Les décisions de non-conformité conduisent à la censure totale ou partielle de la loi mais non à son annulation puisqu'elles sont prononcées avant la promulgation, acte juridique qui en assure l'application. Une loi déclarée contraire à la Constitution par le Conseil peut soit être promulguée si les dispositions inconstitutionnelles ont été déclarées divisibles du reste de la loi, soit être abandonnée. Le Président de la République peut enfin demander une nouvelle délibération sur la loi (art 10c).

Les décisions s'imposent (ou doivent s'imposer) erga omnes aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles. Elles sont insusceptibles de recours (article 62c). « L'autorité absolue de la chose jugée » implique que le Conseil ne puisse statuer deux fois sur un même texte, ni (au moins en théorie) que les "pouvoirs publics et les autorités administratives et juridictionnelles" puissent contredire les décisions. Cette autorité ne s'attache pas seulement au dispositif mais aussi aux motifs qui en sont le soutien nécessaire (décision 1962-18 L du 16 janvier 1962), et s'applique également dans le cadre du contrôle des traités (décision du 2 septembre 1992, 312 DC). Dans ce dernier cas, deux hypothèses permettent une nouvelle procédure de contrôle: d'une part « s'il apparaît que la Constitution, une fois révisée, demeure contraire à une ou plusieurs stipulations du traité » (cette formulation est très étrange, puisque pour savoir si la Constitution demeure contraire au traité, il faut précisément que le Conseil ait déjà une appréciation: s'agit-il de cas flagrants de contrariété? Dans ce cas la procédure de révision de la Constitution devrait permettre de l'éviter...), d'autre part « s'il est inséré dans la Constitution une disposition nouvelle qui a pour effet de créer une incompatibilité avec une ou plusieurs stipulations du traité dont s'agit » (même remarque).

En matière électorale, le Conseil constitutionnel admet cependant les recours en rectification d'erreur matérielle. L'effet des décisions en matière de contentieux électoral varie, allant de l'annulation de bulletins à celle des opérations électorales elles-mêmes, et peut comporter la déclaration d'inéligibilité d'un candidat et/ou la démission d'office d'un élu.

[modifier] Publications officielles

Les décisions sont notifiées aux parties et publiées au Journal officiel de la République française (Lois et décrets), avec le texte de la ou des saisines parlementaires depuis 1983, et les observations du gouvernement depuis 1995.

Le site Internet du Conseil constitutionnel, très complet, reprend pour chaque décision les textes de saisine, l'ensemble des arguments échangés, la décision, un dossier documentaire et une analyse du Secrétaire Général. La place des commentaires autorisés du Secrétaire Général semble se faire de plus en plus importante. D'aucuns pourraient y voir une remise en cause du secret du délibéré. Pour autant, elles apportent des précisions parfois majeures aux décisions elles-mêmes. Le fait que la doctrine juridique s'en inspire de plus en plus pose problème, puisque, si leur autorité morale est évidente, de tels commentaires n'ont juridiquement pas de valeur normative. Ainsi l'interprétation des décisions du Conseil par la doctrine apparaît conditionnée.

Un Recueil Annuel des décisions est publié sous le haut patronage du Conseil trois mois environ après l'année de référence. Il comprend le texte intégral des décisions (non des avis), une table analytique, avec, depuis 1990, sa traduction en anglais, et en espagnol de 1995 à 1998.

Les "Cahiers du Conseil constitutionnel" sont une publication officielle de jurisprudence, de droit constitutionnel comparé et d'analyses doctrinales. On y trouve également des communiqués, relatifs notamment aux prix décernés à des thèses remarquables de droit constitutionnel. Ces Cahiers sont publiés, en version papier, par les éditions Dalloz et sont mis en ligne gratuitement sur le site officiel du Conseil, avec un décalage d'un mois environ.

[modifier] Grandes décisions du Conseil constitutionnel

• 1962 : le Conseil Constitutionnel se déclare incompétent en matière de lois référendaires : elles vont dans le sens de l'intérêt général car elles sont votées par le peuple, le Conseil Constitutionnel ne dispose pas d'une légitimité suffisante pour faire paraître son point de vue.
• "Liberté d'association" (16 juillet 1971) : intègre au bloc de constitutionnalité le préambule de 1946 et les Principes fondamentaux reconnus par les lois de la République. Cette décision marque donc une étape fondamentale dans la montée en puissance de l'institution.
• IVG (15 janvier 1975) : le Conseil refuse de contrôler une loi par rapport à un traité, et délègue ce pouvoir au juge ordinaire. Ce faisant, il intègre explicitement la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen au bloc de constitutionnalité
• Blocage des prix et revenus (30 juillet 1982) reconnaît dans un considérant de principe l’intrusion de la loi dans le domaine du règlement (ici, la fixation d’une amende contraventionnelle)
• Irresponsabilité pénale du chef de l'Etat (22 janvier 1999) : le Conseil Constitutionnel consacre l'irresponsabilité pénale du chef de l'Etat devant les juridictions ordinaires pendant la durée de son mandat, à moins de saisir la Haute Cour de Justice selon les modalités prévues par le titre IX de la Constitution de 1958.
• Confiance dans l'économie numérique (18 mai 2004) : le Conseil ne censurera pas une loi transposant une directive européenne et ne faisant que reprendre cette dernière, qu'en cas de contrariété manifeste à la constitution.

On peut également citer une décision du Conseil d'État, en 1960 : "Société EKY" qui demande aux administrations de respecter le Préambule de la Constitution de 1958. C'est en quelque sorte le point de départ de la création du bloc de constitutionnalité finalement obtenue en 1971.

[modifier] Rythme actuel

De janvier à mars 1994, en trois mois, le Conseil constitutionnel a rendu autant de décisions au titre du contrôle de constitutionnalité des normes que de 1958 à 1974, en quinze ans.

Ce formidable essor résulte essentiellement de la suite de deux éléments :

• jurisprudentiel d'abord lorsque, dans sa décision du 16 juillet 1971 liberté d'association, le Conseil incorpore au bloc de constitutionnalité le texte du préambule de la Constitution, et par voie incidente, le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 et la Déclaration des Droits de l'homme et du Citoyen de 1789. Cette avancée jurisprudentielle, qui consacre le rôle du Conseil comme garant des droits et libertés, permet à celui-ci de ne pas se contenter du contrôle de la Constitution de 1958.
• constitutionnel ensuite quand la révision du 29 octobre 1974 donne à 60 députés ou 60 sénateurs le droit de saisine, jusqu'alors réservé à l'exécutif et aux Présidents des assemblées, l'ouvrant ainsi à la minorité.

[modifier] Problèmes doctrinaux liés au Conseil constitutionnel

Le Conseil constitutionnel est reconnu par la majorité des juristes comme étant un progrès pour mieux garantir l'existence de l'État de Droit en France. Cependant, il est critiqué par certains constitutionnalistes, particulièrement dans le cadre du contrôle de constitutionnalité des lois qu'il est chargé d'effectuer.

Tout d'abord, il est nécessaire de remarquer que le Conseil constitutionnel est une exception européenne. En effet, l'ensemble des juridictions constitutionnelles européennes sont des Cours constitutionnelles, dont l'impartialité est moins sujette à caution qu'en France. Le modèle des cours constitutionnelle est donc très différent de celui du Conseil constitutionnel français, et sans doute bien plus moderne.

[modifier] Compétence juridique des juges

Aucune condition de compétence juridique des membres du Conseil constitutionnel n'existe. La France est ainsi l'exception en Europe, puisqu'il faut être, au minimum, juriste, pour être juge constitutionnel en Autriche^[3], Allemagne^[4], Italie^[5], Espagne^[6], Portugal^[7] et Belgique^[8].

Même si la majorité des juges constitutionnels français actuels ont des compétences juridiques^[9], rien n'empèche, au vu des textes juridiques actuellement en vigueur, de nommer une personnalité n'ayant pas de compétences juridiques.

[modifier] Place du service juridique du Conseil^[10]

Le Conseil constitutionnel, comme l'ensemble des cours constitutionnelles européennes est assisté d'un service juridique, composé de 3 personnes : un magistrat judiciaire (spécialisé en droit privé et en droit pénal), un magistrat administratif (spécialisé en droit administratif, droit fiscal, droit électoral, droit de l'environnement...), un administrateur de l'Assemblée nationale (spécialisé en droit parlementaire, budgétaire et financier). Travaillant sous l'autorité du Secrétaire général du Conseil constitutionnel, ce service juridique est lui-même assisté d'un service de documentation, et reçoit l'aide de stagiaires de haut niveau.

Dans les autres cours constitutionnelles, les juges constitutionnels peuvent avoir à la disposition un ou plusieurs collaborateurs qui leur sont propres, ou bien, le service juridique est composé d'un plus grand nombre de membres. Ce système-là n'a pas été reproduit en France, pour des raisons « d'efficacité » et d'économie.

On peut se poser la question de la dépendance des membres du Conseil au service juridique du Conseil constitutionnel pour la prise de décision, dans la mesure où il pourrait prendre une place prépondérante dans le processus de la prise de décision du Conseil.

À l'origine, le service juridique du Conseil est à la disposition du rapporteur, c'est-à-dire d'un membre du Conseil constitutionnel désigné par son Président pour diriger l'instruction du « procès » constitutionnel. Le service juridique peut dans un premier temps s'exprimer sur les décisions à venir avec une certaine indépendance ; cependant il est tenu à une exigence de loyauté au rapporteur : il doit obligatoirement suivre ses directives^[11]. Ce service a pour mission de fournir une assistance technique aux membres du Conseil^[12], et ne pourrait donc pas Les membres du service juridique assistent aux séances du Conseil constitutionnel et établissent le procès-verbal des débats^[13]. Les services juridiques participent évidemment à l'élaboration de la décision, notamment par la rédaction d'un avant-projet de décision, soumis au rapporteur, qui peut décider de la suite à y donner. Cet avant-projet sera ensuite soumis au Conseil^[14].

Toutefois, le contrôle de constitutionnalité, et particulièrement, en ce qui concerne le contrôle des libertés fondamentales, est spécifique en ce qu'il s'agit essentiellement d'un contrôle de bon sens, par-rapport à une norme textuelle relativement réduite. Le contrôle juridique stricto sensu peut, selon cette réflexion, être secondaire par-rapport à un contrôle simplement humain, faisant plus appel à l'intime conviction du juge constitutionnel.

[modifier] Impartialité

L'impartialité consiste en l'absence de parti pris^[15]. Cette qualité nécessaire d'une juridiction est l'objet d'un débat des constitutionnalistes, en ce qui concerne le modèle du Conseil constitutionnel, par opposition aux autres Cours constitutionnelles européennes.

[modifier] Impartialité des juges

[modifier] Arguments pour l'impartialité des membres du Conseil

Le problème de l'impartialité des juges se pose avec une acuité évidente, puisqu'ils sont nommés par les plus hautes autorités de l'État (Président de la République, Président de l'Assemblée Nationale, Président du Sénat), et ce, de façon discrétionnaire, c'est-à-dire sans contreseing ni contestation possible.

Ces personnalités nommées le sont souvent à la suite d'une carrière politique notoire. On peut ainsi citer l'exemple de Simone Veil (ministre de la Santé, Présidente du Parlement européen, ministre d'État, ministre des Affaires Sociales, de la Santé et de la Ville) ou de Pierre Joxe (ministre de l'Industrie, président du groupe socialiste à l'Assemblée nationale, ministre de l'Intérieur et de la Décentralisation, ministre de l'Intérieur, ministre de la Défense.

Certains hommes politiques français mettent ainsi régulièrement en cause cette institution, notamment en l'accusant de rendre des décisions d'abord politiques. Le problème qui est alors évoqué n'est pas tant un problème d'impartialité, mais surtout de la répartition des sièges au Conseil, avec 7 représentants nommés par des autorités de droite, et 2 par des autorités de gauche.

[modifier] Arguments contre l'impartialité des membres du Conseil

Toutefois, le Conseil constitutionnel, même lorsqu'il est en concordance politique avec le Président de la République, le Gouvernement, le Parlement, n'hésite pas à censurer des dispositions qui sont contraires à la Constitution, et ce, régulièrement. Par exemple, en 1971, la décision Liberté d'association a montré cette indépendance, puisque le Conseil constitutionnel était totalement du même bord politique, et s'est pourtant prononcé contre l'ensemble d'une loi, en se positionnant de la même manière en gardien des libertés fondamentales. Robert Badinter a pu parler de « devoir d'ingratitude » des membres du Conseil envers ceux qui les ont nommés.

Plus récemment, le Conseil constitutionnel a été le cadre d'un débat politique tendu à l'occasion de l'examen de la loi pour l'égalité des chances^[16]. Evénement rare, des forces de l'ordre avait été déployées autour du siège du Conseil à Paris le jour de la délibération, et un colloque prévu le lendemain avait été annulé « en raison des circonstances actuelles ». Le Conseil constitutionnel n'en a pas moins censuré 2 articles, et a donné une interprétation neutralisante (peu remarquée) du célèbre article 8 de la loi, instituant le Contrat Première Embauche (CPE), exigeant que l'employeur justifie, devant le juge, d'un motif sérieux de licenciement.

La loi relative à l'égalité salariale entre les femmes et les hommes du 23 mars 2006^[17][18] a connu aussi une importante censure, puisque les articles 9, 14, 18, 21 à 26, 30 et 31 de cette loi ont été déclaré contraires, et les articles 27 et 29 ont été l'objet d'une réserve d'interprétation du Conseil. Il ne s'agit là que d'exemples, et le Conseil constitutionnel rend régulièrement des décisions de non-conformité à la Constitution, même lorsqu'il s'agit de dispositions politiquement controversées. Il n'y aurait pas de censure si le Conseil constitutionnel était plus un organe politique que juridictionnel.

[modifier] Neutralité dans le débat politique public

Les membres du Conseil constitutionnel sont tenus à une prestation de serment. Ils jurent en effet, devant le Président de la République de « bien et fidèlement remplir leurs fonctions, de les exercer en toute impartialité dans le respect de la Constitution »^[19]

Pourtant, seuls les membres nommés sont tenus à cette prestation de serment, et non les membres de droit, c'est-à-dire les anciens Présidents de la République. Valéry Giscard d'Estaing, ainsi, s'est déjà exprimé publiquement sur de nombreuses matières intéressant le Conseil constitutionnel au plus haut point^[20].

Au demeurant, même dans l’hypothèse d’un membre nommé par les plus hautes autorités de l’État, une simple « mise en congé^[21] » du Conseil constitutionnel peut ainsi permettre, temporairement, de ne plus lier les membres du Conseil à leur serment. C’est ainsi ce qu’a réalisé Simone Veil (seule hypothèse à ce jour) à l’occasion du référendum relatif au traité établissant une Constitution pour l'Europe, alors même que le Conseil statue pour le contrôle des opérations référendaires, en tant que juge des élections politiques nationales.

[modifier] Impartialité du rapporteur

Il est prévu, aux termes de l’ordonnance organique du 7 novembre 1958, qu’un membre du Conseil constitutionnel présente un rapport au Conseil sur l’appréciation de la conformité de la loi déférée à la Constitution^[22].

Ce rapporteur est désigné par le Président du Conseil constitutionnel.

Cependant, les services juridiques du Conseil établissent antérieurement le « risque de saisine »^[23], notamment parlementaire, et peuvent alors préparer le travail d'analyse juridique des textes avant que cette saisine soit effective. En effet, le Conseil constitutionnel dispose de peu de temps pour faire un « procès » constitutionnel : entre 8 jours et 1 mois, mais 13 jours en moyenne^[24]. L'analyse du texte de loi et des griefs d'inconstitutionnalité invocables a donc déjà commencé avant la saisine, et le rapporteur peut donc être désigné de façon officieuse avant la saisine.

Le rapporteur est prépondérant dans la procédure du procès constitutionnel. En effet, il a la responsabilité de l'instruction. Il rédige, avec l'aide des services juridiques, un avant-projet de décision. Son orientation personnelle influera donc directement sur le procès constitutionnel et engage déjà la décision du Conseil constitutionnel. Il se doit donc d'être particulièrement impartial.

Afin de permettre cette impartialité, le nom du rapporteur est toujours secret. L'argument invoqué est que ce secret permet au rapporteur d'éviter les « pressions » pendant l'instruction, qui dure pendant quelques semaines. Il découle de ce principe qu'aucun procès verbal, qu'aucune pièce d'instruction ne peut être rendue publique. Seuls la saisine, les observations du gouvernement et les éventuelles répliques sont publiées au Journal officiel, lors de la publication de la loi déférée, conjointe avec celle de la décision du Conseil. Toutefois, il est prévu dans la procédure que le rapporteur rencontre le Secrétaire général du gouvernement : l'absence de procès-verbal public ne rend pas inconcevable des « pressions ».

[modifier] Sécurité juridique

[modifier] Autorité des décisions du Conseil

Aux termes de l'article 62 de la Constitution : "Une disposition déclarée inconstitutionnelle ne peut être promulguée ni mise en application. - Les décisions du Conseil Constitutionnel ne sont susceptibles d'aucun recours. Elles s'imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles."

Cela signifie que le dispositif des décisions du Conseil constitutionnel, les réserves d'interprétation qui y sont incorporées ainsi que les motifs qui sont le soutien du dispositif ont un effet erga omnes, à l'exception du constituant.

En revanche, l’autorité de l’interprétation de la Constitution par le Conseil constitutionnel vis-à-vis d’une autre loi, ne bénéficie pas de la même force. C'est ce qui explique les revirements de jurisprudence, même s'ils sont rares, du Conseil constitutionnel. On note cependant une tendance générale du législateur à s’y conformer s’il ne veut pas voir son travail fragilisé ; de même le juge reprend généralement à son compte cette jurisprudence, de façon explicite ou implicite, sauf lorsque la théorie de la loi-écran s’y oppose.

[modifier] Sécurité juridique et procédure

Alors même que la loi organique le règlementant l’y autorise, le Conseil constitutionnel ne s'est pas, à ce jour, doté d'un règlement intérieur en ce qui concerne le contrôle de la constitutionnalité des lois. Ce règlement intérieur permettrait de définir précisément la procédure devant le Conseil, qui résulte essentiellement de la pratique.

En revanche, en tant que juge des élections politiques nationales et des opérations référendaires, le Conseil constitutionnel s'est doté d'un règlement intérieur.

Pour connaître la procédure applicable devant le Conseil constitutionnel, qui varie en fonction des questions qui lui sont soumises, le mieux est de se reporter à l'analyse faite par Pascal Jan dans un rapport publié à l'adresse suivante : http://www.conseil-constitutionnel.fr/textes/jan2000.htm

[modifier] Sécurité juridique et normes de référence

Le Conseil constitutionnel a mis un certain temps avant de stabiliser sa compétence, en ce qui concerne les normes qu’il doit faire respecter.

En 1958, le Conseil constitutionnel concevait la Constitution comme le seul texte de la Constitution de 1958. En 1971, il y a ajouté le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 et les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République. En 1975, il a terminé la composition d'un bloc de constitutionnalité en y ajoutant la déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, tout en excluant de sa compétence le contrôle de la conformité des lois aux traités internationaux.

Le Conseil constitutionnel s'estime incompétent pour contrôler une norme de valeur constitutionnelle: il l'a jugé clairement à l'occasion d'une saisine portant sur la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, dans la décision 469 DC du 26 mars 2003. Cette jurisprudence comdamne toute idée de supraconstitutionnalité, et tranche avec l'ambiguïté qui caractérisait sa position antérieure (décision 92-312 DC).

Plus récemment, le 28 avril 2005, le Conseil a admis dans les normes de référence dont il est chargé de contrôler le respect la Charte de l'environnement. Antérieurement, en 2004, à l’occasion de la saisine relative à la loi pour la confiance en l'économie numérique, le Conseil constitutionnel a assuré qu'il ne censurerait la loi par rapport à une directive européenne inconditionnelle et précise qu'en cas de contrariété manifeste avec une disposition expresse de la Constitution.

Le Conseil constitutionnel, comme tout juge, doit interpréter lui-même ses compétences et leur étendue, et seule une disposition de valeur constitutionnelle pourrait limiter cette liberté. Bien plus, le Conseil n'était à l'origine guère conçu comme une cour constitutionnelle: l'élaboration de la Constitution de 1958 a montré qu'il s'agissait avant tout pour lui de faire respecter la procédure législative. La décision Liberté d'Association de 1971 a ainsi fait couler beaucoup d'encre, puisque le Conseil reconnaissait, pour la première fois dans l'histoire constitutionnelle française, une normativité réelle à la Déclaration de 1789, appréhendée à l'origine plutôt comme une déclaration historique et symbolique sans portée juridique. Partant, il se donnait un puissant moyen d'encadrer les éventuelles restrictions de ces droits par le législateur. C'est donc le Conseil constitutionnel qui disposerait de la compétence de décider lui-même quels sont les normes qu'il est chargé de faire respecter ou non. Il serait sans doute opportun que les normes jugées par le conseil soient énumérées limitativement, dans la loi organique le réglementant, afin de garantir une meilleure sécurité juridique.

[modifier] Sécurité juridique et « gouvernement des juges »

Le principe même d’une juridiction constitutionnelle est qu'elle puisse censurer le travail du pouvoir législatif en invoquant une contrariété par rapport à la Constitution. Cette mission est nécessaire pour garantir l'État de droit, mais, si la compétence de la juridiction constitutionnelle est trop large, elle peut aboutir à une remise en cause des pouvoirs publics, et particulièrement du législateur.

La Déclaration des Droits de l'homme et du citoyen du 26 août 1789 dispose dans son article 6 que « la Loi est l'expression de la volonté générale ». Le Conseil constitutionnel, censurant la loi, votée par le Parlement, incarnation de la souveraineté nationale, s'opposerait donc, en théorie, à la volonté générale. Une juridiction constitutionnelle est donc un mal nécessaire pour, paradoxalement, garantir une certaine sécurité juridique, et la pérennité de la Constitution.

Toutefois, la portée de ce principe est variable, en ce que les lois référendaires disposent d'une immunité constitutionnelle, le peuple l'ayant directement approuvée. Le Conseil constitutionnel refuse de les examiner. Il en est de même pour les lois constitutionnelles, qui ne peuvent lui être déférées, le Conseil étant alors en position de juge d'une norme qu'il devra par la suite faire respecter.

[modifier] Liste des Présidents du Conseil Constitutionnel

• Léon Noël : de 1959 à 1965
• Gaston Palewski : de 1965 à 1974
• Roger Frey : de 1974 à 1983
• Daniel Mayer : du 21 février 1983 au 19 février 1986
• Robert Badinter : du 19 février 1986 à 1995
• Roland Dumas : de 1995 à 2000
• Yves Guéna : de 2000 à 2004
• Pierre Mazeaud : depuis le 27 février 2004.

[modifier] Liste des secrétaires généraux du Conseil Constitutionnel

• Jacques Boitreaud, Conseiller d'État : de 1959 à 1962
• Pierre Aupépin de Lamothe-Dreuzy, Conseiller d'État : de 1962 à 1983
• Bernard Poullain, Conseiller à la Cour de cassation : de 1983 à 1986
• Bruno Genevois, Conseiller d'État : de 1986 à 1993
• Olivier Schrameck, Conseiller d'État : de 1993 à 1997
• Jean-Éric Schoettl, Conseiller d'État : de 1997 à aujourd'hui

[modifier] Voir aussi

Pascal JAN, Le procès constitutionnel, LGDJ, 2000

[modifier] Références

[modifier] Liens internes

• Liste des membres du Conseil constitutionnel français : liste chronologique des nominations, formations successives et liste alphabétique.

[modifier] Liens externes

• Site officiel du conseil constitutionnel

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