החקיקה בישראל

מתוך ויקיפדיה, האנציקלופדיה החופשית

יש לך הודעות חדשות (השווה לגרסה הקודמת).

מדינת ישראל היא מדינת חוק, כלומר החיים בה מוסדרים במידה רבה באמצעות חוקים. מערכת החוקים בישראל כוללת גם חוקים שמקורם בשלטון המנדט הבריטי בארץ ישראל, ובמידה מצומצמת גם חקיקה שמקורה בשלטון העותומני, אולם מאז הקמת המדינה מחוקקת הכנסת את חוקיה.

סדרי החקיקה של הכנסת אינם מעוגנים בחוק אלא פועלים מכוח תקנון הכנסת. מאז שנת 1975 הוגשו מספר הצעות חוק יסוד:חקיקה אך אף לא אחת מהן עברה את שלב הקריאה הראשונה.

כלל בסיסי בכל שיטות המשפט הוא שעל החקיקה להיות גלויה לכל. גם בישראל מתפרסמת החקיקה לשלביה בקבצים אחדים של "רשומות", הפרסום הרשמי של מדינת ישראל.

בנוסף לכנסת, שלה תפקיד מרכזי בתהליך החקיקה, ובפרט נתונה לה הסמכות הבלעדית לאשר חוק, שותפים לתהליך זה גורמים נוספים:

ממשלת ישראל, שרבות מהצעות החוק המונחות על שולחן הכנסת מגיעות ממנה.
ועדות ציבוריות שמונו לשם בדיקתם של נושאים מסוימים, והדו"ח שהן מגישות מעובד להצעת חוק.
נציגי ציבור, המופיעים בפני ועדות הכנסת ומביעים דעתם בנושאים העומדים על סדר היום.

תוכן עניינים

1 שלבי חקיקה פרה-פרלמנטריים
2 הדיון בכנסת
3 תיקון לחוק
4 שינויים טכניים בחקיקה
5 בטלותו של חוק
- 5.1 פגם בהליך החקיקה
- 5.2 סתירה לחוק יסוד
6 ראו גם
7 לקריאה נוספת
8 קישורים חיצוניים
9 הערות שוליים

[עריכה] שלבי חקיקה פרה-פרלמנטריים

פעמים רבות קודמים להנחתה של הצעת חוק על שולחן הכנסת צעדים מקדימים, ובפרט מינוי ועדה ציבורית ותזכירי הצעות חוק. בעת פרסומם מאפשרים פרסומים אלה לציבור להיערך לקראת חקיקה הצפויה ולהשפיע עליה (אף שאין זה ייעודם העיקרי). מאוחר יותר משמשים מקורות אלה גם ללימוד מטרת החקיקה, ככלי עזר לפרשנותה.

[עריכה] ועדות ציבוריות

פעמים לא מעטות נובעים צעדי חקיקה רבי היקף מדו"ח של ועדה ציבורית שהוקמה לליבון נושא מסוים. בפרט מקובלת הקמתה של ועדה ציבורית כבסיס לשינוי מהותי בחוקי המיסים (שינוי שמשום מה מתעורר צורך בו מדי שנים אחדות). המפורסמת ורבת ההשפעה מבין ועדות אלה היא "ועדת בן-שחר", או בשמה הרשמי "הוועדה לרפורמה במיסים", שהמלצותיה היוו בסיס לתיקון מס' 22 לפקודת מס הכנסה. השפעה רבה הייתה גם לוועדה הציבורית לבדיקת מערכת המיסים בישראל ("ועדת אשר"), שבעקבות המלצותיה הוטל מס ערך מוסף.

[עריכה] תזכיר חוק

תזכיר חוק מופץ לעתים על-ידי משרד ממשלתי היוזם הצעת חוק, לפני שיוזמה זו מתפרסמת באופן רשמי בקובץ "הצעות חוק" (לעתים זמן רב קודם לכך). התזכיר כולל טיוטה ראשונה של הצעת החוק, בתוספת דברי הסבר מפורטים אודות מטרותיה של החקיקה המוצעת, והוא נועד לדיון ראשוני בהצעת החוק, במסגרת הממשלה, משרדיה וגורמים המייעצים לה. תזכירי חוק המופצים על ידי משרד המשפטים מפורסמים באתר האינטרנט של המשרד, והציבור מוזמן להגיב עליהם. משרד המשפטים מנהל גם רשימת תפוצה, אליה ניתן להצטרף דרך אתר המשרד, המאפשר לציבור לקבל את תזכירי החוק החדשים של המשרד בדואר אלקטרוני, עם פרסומם.

[עריכה] הצעת חוק ממשלתית

חוברת בקובץ "הצעות חוק"

אחרי קבלת הערות לתזכיר חוק, או במסגרת יוזמת חקיקה שהחלה ללא תזכיר חוק, מכין המשרד הממשלתי טיוטת חוק ומביא אותה לדיון בוועדת השרים לענייני חקיקה. אחרי אישור ועדת השרים, מתפרסמת הצעת החוק בקובץ "הצעות חוק" והיא מונחת על שולחן הכנסת.

הצעת חוק מסוג זה מכונה "הצעת חוק ממשלתית". הממשלה רשאית למשוך את הצעתה עד לפני ההצבעה בקריאה השלישית, אך לא תוכל להעלות הצעה דומה באותו מושב הכנסת אלא באישור ועדת הכנסת.

[עריכה] הצעת חוק פרטית

חבר כנסת, או קבוצת חברי כנסת רשאים להגיש הצעת חוק מטעמם. קימות מספר הגבלות על הצעות חוק אלו וההליכים בכנסת לאשורם. כמות החוקים שרשאי ח"כ להציע מוגבלת. הנחת הצעת חוק פרטית לפני הכנסת טעונה אישור של יושב ראש הכנסת וסגניו והם רשאים למנוע העלאת הצעה גזענית או כזו השוללת את מהותה של מדינת ישראל כמדינת העם היהודי. בניגוד להצעת חוק ממשלתית ניתן למשוך הצעה חוק פרטית רק עד סיום מועד הדיון בוועדה שלאחר הקריאה הראשונה.

[עריכה] הצעת חוק מטעם ועדות הכנסת

ועדות הכנסת רשאיות להגיש הצעות חוק בנושאים הקשורים לכנסת ולמבקר המדינה בלבד. הצעות אלו נדונות בהליכים זהים להצעות חוק ממשלתיות.

[עריכה] הדיון בכנסת

הדיון בכנסת בהצעת חוק נעשה בשלבים אחדים, המתפרסים על-פני תקופה של שבועות ואף חודשים, כך שמתאפשר דיון מעמיק בהצעה. לעתים נערך הדיון בלוח זמנים מוכתב מראש (למשל הדיון החוק התקציב ובחקיקה הנלווית לו, שיש שאיפה לסיימם עד לתחילת השנה), והלחץ שמצב זה יוצר על הדיון בכנסת זכה לביקורת רבה. חקיקה מהירה במיוחד הייתה חקיקתו של חוק רמת הגולן, שכל תהליך החקיקה הקשור בו נמשך תוך יום אחד בלבד.

לאחר פרסום הצעת החוק היא מועברת לדיון בכנסת ובוועדותיה. הדיון במליאת הכנסת, בעת שהחוק מובא לקריאות השונות מופיע בפרסום "דברי הכנסת" (שאינו במסגרת "רשומות"). לעתים יש בדיון זה מידע נוסף אודות מטרותיו של החוק הנידון והרקע לחקיקתו, ואף בו יש כדי לסייע בפרשנות החוק.

אם הצעת חוק עברה בקריאה ראשונה, אך שאר הליכי החקיקה לא הסתיימו בכנסת מסוימת, ניתן להגיש בכנסת הבאה הצעת חוק להחיל על ההצעה "דין רציפות" והדיון ימשך בנקודה בה הופסק.

[עריכה] הדיון במליאת הכנסת - קריאה טרומית

הצעת חוק פרטית חייבת לקבל אישור מקדמי (טרומי) של הכנסת להמשך תהליך החקיקה. ההליך כולל הנחת ההצעה למשך 45 ימים לפחות לפני הדיון בכנסת. את הצעת החוק מציגים יוזמי החוק ומתקיים דיון שסופו בהצבעה. בפני הכנסת שתי אפשרויות: הסרת ההצעה מסדר היום או העברתה לוועדת כנסת מתאימה להכנה לקריאה ראשונה. הצעה שהוסרה מסדר היום תוכל לעלות פעם נוספת רק לאחר זמן נקוב. הליכי ההצבעה בקריאות הבאות זהות להצעות חוק ממשלתיות בהסתייגות אחת – חוק שהוצע ועלותו התקציבית עולה על חמישה מיליוני ₪ בשנה והוא לא נתמך על ידי הממשלה, מחייב רוב של 50 חברי כנסת בכל הליכי החקיקה.

[עריכה] הדיון במליאת הכנסת - קריאה ראשונה

הצעת חוק ממשלתית מוצגת לכנסת על ידי השר שבתחום אחריותו נמצא הנושא בו מטפל החוק הנדון (או סגן השר במשרדו) .ההצעה מועלית לפני המליאה רק לאחר שהונחה ליומיים לפחות על שולחן הכנסת. הדיון מתקיים במליאה ובעקבותיו עומדות בפני הכנסת שתי דרכים: דחית ההצעה או העברתה לוועדה להכנת החוק לקריאה שנייה.

[עריכה] הדיון בוועדות הכנסת

בדרך כלל הוועדה שדנה בהצעת החוק היא הוועדה שנשוא החוק בתחום אחריותה. יחד עם זאת ישנם מקרים בהם מתקיים דיון איזו מהוועדות מתאימה יותר לדיון בהצעה. לעיתים קרובות המחלוקת נובעת משקולים פוליטיים של הרכב הוועדה. הוועדה הדנה בחוק רשאית להכניס בהצעה שינויים ואף למזג או לפצל הצעות חוק (באישור וועדת הכנסת). חברי הוועדה וחברי כנסת אחרים רשאים לצרף הסתייגות לסעיפים שונים בהצעה. לאחר סיום הדיונים וההצבעות בוועדה מוחזרת ההצעה עם התיקונים ורשימת ההסתייגויות למליאה לקריאות הבאות. הוועדה גם רשאית להציע לכנסת להסיר את ההצעה מסדר היום.

הדיון בוועדות הכנסת, שלעתים השפעתו על נוסח החוק ניכרת למדי, אינו מתפרסם בנוסח רשמי, אך הפרוטוקולים שלו נשמרים בארכיון הכנסת, ופתוחים לעיון הציבור. החל מהכנסת החמש-עשרה, החלו פרוטוקולים אלו להתפרסם גם באתר האינטרנט של הכנסת. על תוכן הדיון ניתן ללמוד מעט גם מדברי יו"ר הוועדה במליאת הכנסת, בעת הבאת החוק לקריאה שנייה ושלישית.

[עריכה] הדיון במליאת הכנסת - קריאה שנייה ושלישית

בקריאה השנייה מוצגת הצעת החוק על ידי יו"ר או חבר הוועדה שדנה בה. ההצבעה מתקיימת על כל סעיף ועל כל הסתייגות בנפרד. הכנסת יכולה להחליט להחזיר את ההצעה לוועדה לניסוח מחודש של הסתייגות או תיקונים שנתקבלו. במקרה זה, למעט במקרים חריגים, תוכל ההצעה להיות מובאת לקריאה שלישית רק לאחר שבוע לפחות. אם לא נתקבלו הסתייגויות מתקיימת ההצבעה בקריאה שלישית באופן מידי.

[עריכה] תיקון לחוק

אישורו של חוק בכנסת ופרסומו בספר החוקים הם תחילת חייו של החוק כגורם שעל תושבי המדינה לציית לו. הניסיון המצטבר בהפעלתו של החוק מביא לצורך להכניס תיקונים בחוק. חוקים אחדים, כגון חוק הביטוח הלאומי או פקודת מס הכנסה, הם חוקים דינמיים במיוחד, הזוכים לתיקונים אחדים מדי שנה.

הצורך בתיקון החוק נובע מסיבות שונות: הניסיון שהצטבר בהפעלת החוק, ביקורת ציבורית, ביקורת של בתי המשפט, התנגדות המחוקק לפרשנות שנתן בית המשפט לחוק, השתנות של המציאות שבה מיושם החוק ועוד.

התהליך שעובר תיקון לחוק זהה לזה שעובר חוק חדש, כמתואר לעיל. התיקונים הם משני סוגים: תיקון ישיר ותיקון עקיף. תיקון ישיר לחוק הוא תיקון ששמו (בהצעת החוק ובחוק) מפנה לחוק אותו מתכוונים לתקן, למשל: "חוק מס מעסיקים (תיקון מס' 2), תש"ם-1980". תיקון עקיף לחוק מתבצע במסגרת הדיון בחוק אחר, כאשר קבלת אותו חוק מחייבת, מסיבות טכניות או מסיבות ענייניות, גם שינוי (עקיף) בחוקים אחרים. תיקון עקיף משמש לעתים לקיצור דרך בתהליך החקיקה, כאשר במסגרת הדיון בהצעת חוק בוועדה של הכנסת מוסיפה הוועדה להצעה תיקון עקיף לחוק שכלל לא הוזכר בהצעת החוק.

לנוחות ההתייחסות לתיקונים השונים נהוג למספרם בסדר עולה.

[עריכה] שינויים טכניים בחקיקה

[עריכה] תיקון טעות

תיקון מהסוג שתואר בסעיף הקודם (תיקון לחוק) הוא תיקון מהותי, המשנה את משמעותו של החוק. תיקון פחות נפוץ, שאינו מהותי, הוא תיקון טעות טכנית בנוסח החוק שנתקבל בכנסת, כגון טעות לשונית, פליטת קולמוס, טעות דפוס וכו'. גם תיקון טעות כזו מחייב החלטה של הכנסת, אך ללא צורך בתהליך המלא של החקיקה. אם טעות הדפוס קרתה בפרסום ברשומות לעומת הנוסח שנתקבל בכנסת, די בהוראה של שר המשפטים לפרסום תיקון הטעות ברשומות (אך גם במקרה זה חולפים לעתים חודשים אחדים עד לתיקון הטעות).

[עריכה] נוסח משולב

התייחסות לחוק שעבר תיקונים רבים נעשית מסורבלת, ולכן ניתנה לשר המשפטים הסמכות ^[1] להציע לוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת "נוסח משולב" של החוק, כלומר נוסח המכיל את כל השינויים שחלו בחוק מכוח חקיקה. לאחר אישורו של הנוסח המשולב על-ידי הוועדה, הוא מתפרסם ברשומות, והופך בכך לנוסח המחייב של החוק.

נוסח משולב לא נועד לשנות את החוק, אלא רק לארגן מחדש חוק קיים (או חוקים אחדים העוסקים באותו נושא), על תיקוניו הרבים, בצורה נוחה יותר. חוק הביטוח הלאומי, למשל, נתקבל על-ידי הכנסת בשנת 1954, כעבור 14 שנה פורסם נוסח משולב שלו, וכעבור 27 שנים נוספות פורסם שנית נוסח משולב לחוק. כפי שניתן ללמוד מדוגמה זו, פרסום נוסח משולב אינו נעשה לעתים קרובות (לנוחות העוסקים בנושא, יוצאת לאור מדי שנה, על-ידי מו"לים שונים, גירסה משולבת של החוקים).

[עריכה] נוסח חדש

שינוי נוסף מאפיין חוקים שמקורם בשלטון המנדט. חוקים אלה מכונים בספר החוקים "פקודה". הנוסח המחייב המקורי של חוקים אלה פורסם באנגלית. שר המשפטים הוסמך לפרסם "נוסח חדש" של חוקים אלה, שהוא גירסה עברית של החוק, יחד עם כל השינויים שחלו באותו חוק מכוח חקיקה לאחר הקמת המדינה. ועדת מומחים מיוחדת בודקת את התאמתו של הנוסח החדש לחוק המקורי, ולאור מסקנותיה מאשרת ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת את הנוסח החדש, שמחליף את הנוסח האנגלי המקורי והופך לחוק המחייב. לפקודת מס הכנסה, למשל, פורסם נוסח חדש בשנת 1961.

[עריכה] בטלותו של חוק

פגמים מסוימים בחוק או בהליך חקיקתו עלולים להביא לכך שבית המשפט יכריז על בטלותו של החוק.

[עריכה] פגם בהליך החקיקה

פגם בהליך החקיקה עלול להביא לבטלותו של החוק, כפי שנקבע בבג"ץ:

הליך החקיקה, ככל הליך שלטוני אחר, הוא הליך "נורמטיבי", כלומר, הליך ששלביו מוסדרים בדין. על-פי חוק-יסוד: הכנסת (סעיף 19), הליכי החקיקה קבועים בתקנון הכנסת. על-מנת שיתקבל "חוק", יש לקיים את הוראות התקנון באשר להליכי החקיקה. ביסוד הליכים אלה - בכל הנוגע להצעת חוק מטעם הממשלה - עומדות שלוש הקריאות (במליאה) והדיון בוועדה (לאחר הקריאה הראשונה וכהכנה לקריאה השנייה). אם אחד מהשלבים האלה נעדר, כגון שלא קוימה אחת הקריאות או שבהצעה לא קיבלו בהן רוב או שלא התקיים דיון בוועדה או שנפל באחד ההליכים הללו פגם היורד לשורש ההליך, ההצעה לא מתגבשת לכדי דבר חקיקה, ובית-משפט מוסמך - אם בתקיפה ישירה ואם בתקיפה עקיפה - להכריז על בטלות 'החוק'".^[2]

כאמור בפסק דין זה, נדרש "פגם היורד לשורש ההליך" כדי להביא לבטלותו של החוק. "על כן, לא כל פגם פורמלי בהליך החקיקה, לא כל הפרה של תקנון הכנסת, ואף לא כל סטייה מסמכות יביאו להתערבותו של בית משפט זה בהליך החקיקה", כך קבעה השופטת דורית בייניש בבג"ץ ^[3] שבו נערך דיון מקיף בעקרונות היסוד של הליך החקיקה, אלה שסטייה מהם תצדיק פסילתו של חוק. העקרונות שנימנו הם:

עקרון הכרעת הרוב. עיקרון זה מעוגן בסעיף 25 לחוק יסוד: הכנסת, הקובע: "הכנסת תחליט ברוב דעות של המשתתפים בהצבעה, כשהנמנעים אינם באים במנין המשתתפים בהצבעה" .
עקרון השוויון בהליך החקיקה, לפיו לכל אחד מחברי הכנסת יש קול אחד.
עקרון הפומביות: עיקרון זה מעוגן בחוק יסוד: הכנסת, הקובע בסעיף 27 כי "הכנסת תשב בפומבי" ובסעיף 28 כי "ההליכים בישיבת הכנסת והדברים שנאמרו בה - פרסומם אינו מוגבל ואינו גורר אחריות פלילית או אזרחית".
עקרון ההשתתפות: לכל חבר כנסת יש זכות להשתתף בהליך החקיקה.

[עריכה] סתירה לחוק יסוד

סעיף 8 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו מקנה לחוק זה עדיפות על-פני חוק רגיל, באומרו: "אין פוגעים בזכויות שלפי חוק-יסוד זה אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו". מעמד על-חוקי דומה ניתן לחוק יסוד: חופש העיסוק. בהתאם לכך ניתנה לבתי המשפט הסמכות להכריז על בטלותו של חוק העומד בסתירה לחוקי יסוד אלה. (ראו דיון מפורט בערך המהפכה החוקתית).

[עריכה] ראו גם

[עריכה] לקריאה נוספת

צבי ענבר, "הליכי החקיקה בכנסת", המשפט, אוקטובר 1992
אמנון רובינשטיין, המשפט הקונסטיטוציוני של מדינת ישראל, הוצאת שוקן.
דוד שי, "הדינמיקה של דיני המיסים לאור קורותיו של חוק מס מעסיקים", מיסים, פברואר 2003.