Politique étrangère des États-Unis d'Amérique

Un article de Wikipédia, l'encyclopédie libre.

La politique étrangère des États-Unis est le résultat d'un processus d'élaboration complexe, fait de débats contradictoires tranchés par des arbitrages. D'autre part, le système constitutionnel américain prévoit une distribution précise des pouvoirs (checks and balances), ce qui donne aux différents acteurs (présidence, Congrès, société civile, etc.) un pouvoir capable d'influer de façon très différenciée sur l'élaboration de la politique étrangère des États-Unis. Cette constatation tranche avec l'opinion couramment admise de la collusion entre un pouvoir réuni entre les mains de quelques uns et une opinion publique politique acquise à ses décisions aboutissant à une politique monolithique et sans débats.

Certains fondamentaux de la politique extérieure des États-Unis sont cependant présents depuis leur création. Il est indispensable de les connaître pour appréhender l'ensemble du processus de décision.
D'autre part, la prise de décision est partagée entre le pouvoir exécutif (la présidence et l'administration) et le pouvoir législatif (le Congrès). Les deux subissent l'influence de la société civile (groupes de pression, électorats, think tank, etc.).

Sommaire 1 La séparation constitutionnelle des pouvoirs 2 Le rôle de l'exécutif 3 Le rôle du législatif 4 La prise de décision : les mécanismes bureaucratiques et la dimension cognitive 5 Le Département d'État 5.1 Le rôle du département de la Défense 5.2 Le conseil de la sécurité nationale 6 Notes et références 7 Bibliographie 8 Voir aussi 8.1 Liens internes 8.2 Liens externes

[modifier] La séparation constitutionnelle des pouvoirs

Le principe de séparation des pouvoirs voulu par les pères fondateurs les a conduit à tenter de créer "deux branches vigoureuses, actives et combatives en leur octroyant, dans le domaine de la politique étrangère, des rôles significatifs se chevauchant l'un l'autre"^[1]

[modifier] Le rôle de l'exécutif

La constitution fixe au Congrès le rôle prédominant en politique étrangère (article 1 section 8 de la Constitution des États-Unis). En plus de ses pouvoirs généraux s'appliquant aussi à la politique extérieure^[2], il lui appartient en effet :

• du point de vue diplomatique : réglementer le commerce extérieur, définir et punir les crimes commis en haute mer ;
• du point de vue militaire : assurer une défense commune, lever et entretenir les armées et déclarer la guerre.

Le président, chef d’État, est le symbole de l’unité de la nation . Il assure la continuité et la permanence de l’État. C’est ce qui faisait dire à Martin Van Buren, qu’à l’image du système monarchique, « le président ne meurt jamais » . Il y a, pour certains, dans la force symbolique de l’assermentation, une sorte de sacre, de couronnement . D’ailleurs le constitutionnaliste Esmein voyait dans le président américain « une réplique du roi d’Angleterre » .

Le président, à la tête de la diplomatie américaine

En tant que chef d’État, le président est à la tête de la diplomatie américaine. Il est, en d’autres termes, le représentant de la Nation à l’étranger. Il incarne les décisions de politique étrangère et permet à la Nation américaine de parler d’une voix. Il faut voir dans cet esprit, le souhait des Fondateurs de remédier au cahot engendré par l’absence de pouvoir exécutif . Le président est le symbole de l’unité du pays et sa voix, unique, et ce à double titre : tant vers l’intérieur (et le rôle du président lors des grandes tragédies nationales est déterminant ) que vers l’extérieur. C’est pour cela que les présidents américains ont, de toutes les institutions américaines, le plus marqué l’histoire du système international. D’ailleurs, pour contourner le contrôle du Sénat et l’inertie administrative, les présidents ont souvent nommé des « envoyés spéciaux » pour les représenter, et le cas échéant, promouvoir la politique étrangère américaine à l’étranger. Non soumis à confirmation sénatoriale, ces agents ont la confiance du président et la latitude nécessaire pour négocier. Par exemple, Harry Hopkins avait été dépêché par Franklin D. Roosevelt auprès de Churchill ; de même, Dennis Ross, envoyé spécial de Bush père puis de Clinton, a joué un rôle déterminant dans le rapprochement – presque abouti – des parties du conflit israélo-arabe. Le symbole qui s’attache à la figure présidentielle est particulièrement fort ; il suffit pour cela de voir le poids des anciens présidents dans la diplomatie américaine, comme en atteste les multiples fonctions occupées par le président Carter (à l’externe – d’où son prix Nobel – comme à l’interne, lorsqu’il préside une commission sur les élections présidentielles en 2004-2005), ou encore le tandem Bush père - Clinton constitué à la suite du Tsunami de décembre 2004 en Asie du Sud-Est. Le président nomme les ambassadeurs et autres représentants de l’État, et il reçoit les diplomates qui sont accrédités auprès de lui. Les présidents ont considéré que cette dernière disposition leur conférait le pouvoir de reconnaître – ou non – les États étrangers .

Le pouvoir de négocier les traités Le président a le pouvoir de négocier et de conclure – sous réserve de ratification par les sénateurs – des traités . John Jay avait d’ailleurs souligné l’intérêt d’un « négociateur unique » , capable de garantir les conditions de secret, d’efficacité de gestion de relations délicates, tout en étant à même d’exprimer une politique cohérente . Le pouvoir de signer les traités internationaux est lié, selon Hamilton , au pouvoir d’exécuter les lois. En effet, puisque les traités et conventions internationales appartiennent – lorsqu’ils sont ratifiés – au droit national, celui qui met en œuvre les lois du pays est le premier à pouvoir juger de la pertinence et du sens des pactes internationaux. Ce pouvoir est toutefois subordonné à l’approbation des deux tiers du sénat. En raison de cette contrainte sénatoriale, les présidents ont pris l’habitude de conclure des « accords en forme simplifiée » (executive agreements) qui ont valeur de traité international en droit interne américain sans en avoir la forme . Sous couvert de flexibilité et d’efficacité, cette pratique a en effet pour objectif délibéré de contourner un Sénat défavorable (par exemple lors de l’annexion du Texas par le président Tyler en 1845 ) et, du coup, les critiques sont parfois virulentes.

[modifier] Le rôle du législatif

En application du mécanisme des poids et contre-poids (check and balance) régissant la séparation des pouvoirs aux États-Unis le Sénat doit ratifier les traités à la majorité des 2/3 et confirmer les nominations à la majorité simple.

Si le fait que le président soit le symbole de l'unité nationale tend à renforcer son ascendance dans le domaine de la politique étrangère, il demeure que le Congrès a également su reprendre la main dans de nombreuses circonstances (face à Nixon pendant la guerre du Viêt Nam, face à Reagan pour sa politique au Nicaragua, etc.) comme pendant de longues périodes (Entre-deux-guerres, après-Viêt Nam, etc.). Son pouvoir budgétaire et dans les affaires économiques reste prédominant. Et plus encore, il a parfois refusé de ratifier des traités pourtant signés par le président, et qui s'avéraient déterminant sur la scène internationale (Traité de la SDN par exemple, et malgré les efforts du président Wilson).

[modifier] La prise de décision : les mécanismes bureaucratiques et la dimension cognitive

Le Conseil pour la sécurité nationale (National Security Council – NSC) est au centre de la formulation de la politique étrangère américaine. Il a été créé par la Loi sur la sécurité nationale (National Security Act) de 1947 pour «conseiller le Président […] formuler des recommandations […] en agrégeant les différentes perspectives exprimées par les administrations civiles et militaires ainsi que par les différentes agences gouvernementales » . C’est donc au Conseil pour la sécurité nationale qu’incombe la préparation des options, et la proposition de recommandations au président. Initialement conçu comme un instrument au service de la cohérence administrative, le NSC a été mis en place pour coordonner les différents ministères, départements et agences participant à l’élaboration et la mise en œuvre de la politique étrangère et, sur cette base, conseiller le Président. Sa neutralité de principe n’a pas tenue devant la pratique, et le NSC a vite été promu comme un instrument présidentiel doué des moyens nécessaires pour planifier et mettre en œuvre la politique étrangère. En effet, face à la cacophonie administrative qui est le propre de l’administration américaine (qui, elle-même, n’obéit pas au principe hiérarchique) les présidents successifs ont instrumentalisé le NSC pour maîtriser les querelles bureaucratiques qui opposent régulièrement – au risque de paralyser le processus décisionnel – le département d’État et le département de la Défense.

[modifier] Le Département d'État

Le rôle du département d'État est de mener la diplomatie officielle des États-Unis. Son budget est relativement faible (1% du budget fédéral contre 16% au département de la défense par exemple)^[3].

Avant la Seconde Guerre mondiale, le Département d'État constitue l'administration dominant la politique étrangère. Jusqu'en 1968, il prend encore de l'importance, à mesure de l'accroissement de l'intervention des États-Unis dans les affaires mondiales. A partir de cette date, il est de plus en plus concurrencé par d'autres administrations, notamment le département de la Défense et le conseil de sécurité nationale et connaît une certaine perte d'influence.

[modifier] Le rôle du département de la Défense

Le département de la Défense a profité de la période de la guerre froide pour devenir un acteur essentiel de la politique étrangère.

Pour en savoir plus sur son rôle général, consulter l'article : Département de la Défense.

[modifier] Le conseil de la sécurité nationale

Le Conseil de sécurité nationale (National Security Council – NSC) est au cœur de la formulation de la politique étrangère américaine. Situé au sein du Bureau exécutif faisant face à la Maison Blanche, il est également politiquement très proche du Président. En effet, placé sous l’autorité directe du Président, le NSC est progressivement devenu l’instrument déterminant de la présidence impériale et l’artisan essentiel de l’élaboration de la politique étrangère américaine. Il s’est imposé petit à petit, éclipsant progressivement le département d’État. Le NSC a été créé pour coordonner les différents ministères, départements et agences impliqués dans la conception et la mise en œuvre de la politique étrangère et pour conseiller de manière neutre le Président. Les principes n’ont cependant pas résisté à la pratique du pouvoir et le NSC s’est métamorphosé en créature du Président, dotée des moyens nécessaires pour planifier et mettre en œuvre la politique étrangère.

Le Conseil de sécurité nationale a été créé par la Loi sur la sécurité nationale (National Security Act) de 1947 afin de «conseiller le Président en intégrant l’ensemble des facteurs militaires, civils, intérieurs et internationaux de la sécurité nationale, […] de formuler des recommandations au Président relativement aux objectifs et implications de la politique de sécurité nationale […] en agrégeant les différentes perspectives exprimées par les administrations civiles et militaires ainsi que par les différentes agences gouvernementales ». Le Conseil de sécurité nationale prépare des recommandations et élabore un panorama d’options politiques. Il effectue un bilan des risques et des atouts des actions en politique étrangère ; il analyse les politiques de sécurité nationale.

Bien que l’on ait pu affirmer que la création du NSC répondait à la volonté « congressionnelle » de mieux contrôler l’exécutif, au souci de remédier aux discordances décisionnelles de F.D. Roosevelt et de promouvoir l’intérêt national dans le contexte de la guerre froide : il semblerait que la formation du NSC soit plutôt le fait de coïncidences politiques. La mise en place du NSC est en effet le fruit d’une lutte bureaucratique et d’un compromis où les trois armées – et notamment la Marine – ont cru trouver leur compte, puisque cela paraissait éviter de marcher vers l’unification des trois corps d’armées. Truman choisit la conciliation, en créant le NSC d’une part, tout en mettant en place la CIA, le comité des chefs d’état-major et un département de la Défense unifié d’autre part. Cela lui vaut l’indispensable soutien de la Marine qui constituait jusqu’alors l’obstacle principal à l’unification des armes, et l’appui du congrès qui adopte le National Security Act le 26 juillet 1947. Le NSC est donc initialement une concession faite avec réticence par Truman. En réalité il se transforme très vite en un instrument au service du Président pour maîtriser les querelles bureaucratiques qui opposent particulièrement le département d’État et le département de la Défense. Progressivement, le NSC devient une institution complexe dont les contours peuvent paraître flous et dont peu d’ouvrages retracent l’architecture et les mécanismes. Il est vrai que le NSC ne correspond pas au modèle classique d’institution administrative et que ses mécanismes n’obéissent pas au principe hiérarchique. L’appellation « NSC » recouvre d’ailleurs une série de réalités diverses qui ont contraint certains auteurs, par souci de clarté, à recourir à des contorsions sémantiques. La structure du NSC Le NSC est une structure qui chapeaute trois composantes qui, elles-mêmes, peuvent se voir appliquer la même dénomination – d’où les confusions . Le Conseiller pour la sécurité nationale fait en effet le lien entre une structure interministérielle civilo-militaire composée de décideurs, une structure administrative composée d’un directeur et de son service, et des structures interministérielles composée des représentants des administrations concernées.

[modifier] Notes et références

[modifier] Bibliographie

• Charles-Philippe David, Louis Balthazar, Justin Vaïsse, La politique étrangère des États-Unis : fondements, acteurs, formulation, Presses de Sciences Po, Paris, 2003. (ISBN 2-7246-0919-0) [lire en ligne] (table et introduction)
• William Karel, Documentaire 2000 : Les Hommes de la Maison Blanche, Les Mercredis de l'Histoire, Arte.
• Charles-Philippe David, Au sein de la Maison-Blanche - La formulation de la politique étrangère des États-Unis, Presses de l'Université Laval, Sainte Foy, 2004.

[modifier] Voir aussi

[modifier] Liens internes

• United States Senate Committee on Foreign Relations (Comité du Sénat des Affaires étrangères)
• Politique des États-Unis d'Amérique

• Oppositions à la politique étrangère des États-Unis

[modifier] Liens externes

• (en) US International Relations - Center for Cooperative Research