Kommunale Selbstverwaltung
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Die kommunale Selbstverwaltung ist ein praktisch wichtiges Beispiel für Selbstverwaltung, also der Übertragung von Verwaltungsaufgaben an rechtlich verselbständigte juristische Personen, um den Betroffenen die eigenverantwortliche Gestaltung zu ermöglichen.
Träger der kommunalen Selbstverwaltung sind insbesondere die Gemeinden als Gebietskörperschaften des öffentlichen Rechts. Die Gemeindebürger wählen eine Vertretung (Gemeinderat) und je nach Bundesland auch den Bürgermeister. Die kommunale Selbstverwaltung ist in Art. 28 Abs. 2 GG und in den meisten Landesverfassungen durch die kommunale Selbstverwaltungsgarantie geschützt. Die Zuständigkeit umfasst alle Aufgaben, die in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln (Aufgabenfindungsrecht). Ein Mandat für überörtliche Aufgaben oder allgemeinpolitische Betätigung besteht dagegen nicht: die Gemeinde ist kein privater Zusammenschluss von Bürgern, sondern Teil der öffentlichen Gewalt, die nur innerhalb ihrer Kompetenzen tätig werden darf.
Kommunale Gebietskörperschaften sind neben den Gemeinden auch die Kreise bzw. Landkreise, Landschaftsverbände und besondere Regionalverbände (z.B. Regionalverband Ruhr).
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[Bearbeiten] Historische Entwicklung
Die kommunale Selbstverwaltung hat ihre historischen Wurzeln in dem genossenschaftlichen germanischen Dorf. Die Freiheit dieser Dorfgemeinschaft endete aber mit dem Aufkommen des Lehnswesens. Die mittelalterliche Stadt griff den Gedanken wieder auf, bis er im Absolutismus wieder zurückgedrängt wurde.
Zur Stärkung des Bürgersinns griff die Preußische Städteordnung vom 19. November 1808 den Gedanken der kommunalen Selbstverwaltung wieder auf und schuf die Grundlagen des heutigen Kommunalrechts. Implizit war die Selbstverwaltungsgarantie auch in § 184 der Paulskirchenverfassung von 1848/49 enthalten. Ausdrücklich wurde sie in Art. 127 der Weimarer Reichsverfassung genannt. Dass sie damit im Grundrechtsteil stand, erinnert daran, dass im monarchischen Staat die demokratische gemeindliche Selbstverwaltung als Fremdkörper aufgefasst und daher nicht dem Staat, sondern der Gesellschaft zugewiesen wurde. Reste dieser Vorstellung finden sich noch heute im Grundgesetz, wo die Kommunalverfassungsbeschwerde parallel zur Verfassungsbeschwerde geschaffen wurde.
Die Gleichschaltung der Gemeinden in der Zeit des Nationalsozialismus blieb dagegen eine vorübergehende Erscheinung. Die ersten Demokratisierungsmaßnahmen nach Kriegsende setzten in den Gemeinden an.
[Bearbeiten] Heutiger Zustand
[Bearbeiten] Die Gemeinde im Staatsaufbau
Die kommunale Selbstverwaltung führt zu einer staatlichen Dezentralisierung. Trotz deren Bezeichnung als "vertikaler Föderalismus" führt sie nicht zu einer staatsrechtlichen Dreiteilung Bund-Länder-Gemeinden, da die Gemeinden als Selbstverwaltungkörperschaften Teil der Exekutive sind. Man spricht wegen der rechtlichen Verselbständigung von der hierarchischen Verwaltung auch von mittelbarer Landesverwaltung. Aus diesem Grund ist der Gemeinderat auch nicht Parlament, sondern Verwaltungsgremium.
Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG (gemeindliche Selbstverwaltungsgarantie) gibt den Gemeinden die Zuständigkeit für alle Aufgaben, die im gemeindlichen Zusammenleben wurzeln. Diese Zuständigkeitsvermutung erübrigt einzelne spezielle Kompetenztitel: Gemeinden sind in der örtlichen Ebene allzuständig (Universalitätsprinzip), sie haben ein Aufgabenfindungsrecht. Andere kommunale Gebietskörperschaften, insbesondere Landkreise, kennen keine umfassende Zuständigkeit, ihre Aufgaben werden daher im Einzelnen zugewiesen.
[Bearbeiten] Die Aufgaben der Gemeinde
Zur Ausgestaltung der Selbstverwaltung der Gemeinden haben die Bundesländer Gemeindeordnungen (und Landkreis- bzw. Kreisordnungen) erlassen. Diese orientieren sich regelmäßig an der früheren einheitlichen Deutschen Gemeindeordnung (DGO). Im praktischen Verwaltungsvollzug übernehmen die Gebietskörperschaften vielfach neben ihren eigenen Selbstverwaltungsaufgaben auch übertragene, "staatliche" Aufgaben.
Einige Gemeindeordnungen haben diese historisch überkommene dualistische Aufgabenstruktur (eigene - staatliche Aufgaben) wegen der darin zum Ausdruck kommenden Distanzierung zum Staat nicht übernommen. Nach dem sog. "Weinheimer Entwurf" von 1948 folgen sie stattdessen einem monistischen Verständnis und unterscheiden die umfassend verstandenen eigenen Aufgaben in weisungsfreie und Weisungsaufgaben. Ob außer der abweichenden Terminologie hiermit wesentliche Unterschiede verbunden sind, ist zweifelhaft.
Es werden eigene (bzw. freiwillige; Beispiel: Theater, Sportanlagen), pflichtige (bzw. weisungsfreie Pflichtaufgaben; Beispiel: Schulen, Friedhöfe, Gemeinderatswahlen) und Auftragsangelegenheiten (bzw. Pflichtaufgaben nach Weisung - Beispiel: Bauaufsicht, Meldeverwaltung, Gefahrenabwehr) unterschieden.
Freiwillige Aufgaben kann die Gemeinde nach Belieben übernehmen und regeln. Pflichtaufgaben muss sie dagegen erledigen; die Ausgestaltung bleibt aber ihr überlassen. Allerdings ist auch die Gemeinde als Teil der öffentlichen Verwaltung an Recht und Gesetz gebunden, Art. 20 Abs. 3 GG. Um dies zu gewährleisten, gibt es die Rechtsaufsicht des Landes. Weisungsangelegenheiten müssen dagegen gemäß den Weisungen der übergeordneten Behörden ausgeführt werden. Hier gibt es deshalb eine umfassende Fachaufsicht.
[Bearbeiten] Probleme der kommunalen Selbstverwaltung
In der Verwaltungspraxis der Bundesländer ist die Tendenz erkennbar, Aufgaben durch Gesetz hochzuzonen, das heißt den Kommunen zu entziehen. Das Bundesverfassungsgericht hat hier in ständiger Rechtsprechung eine Grenze gezogen und festgelegt, dass bei den Gebietskörperschaften ein Kernbereich eigener Kompetenzen verbleiben muss. Hierzu zählen:
- Planungshoheit
- Organisationshoheit
- Personalhoheit
- Steuerhoheit
- Rechtsetzungshoheit und
- Finanzhoheit
Andererseits werden Gemeinden aber auch neue Aufgaben übertragen. Nicht zuletzt durch zusätzliche Pflicht- und Auftragsangelegenheiten ohne ausreichende Kostendeckung durch Bund und Länder sind viele Gemeinden finanziell handlungsunfähig geworden, sodass sie die Möglichkeiten der kommunalen Selbstverwaltung faktisch nur noch eingeschränkt nutzen können. Im Rahmen der Föderalismusreform wird das Grundgesetz nun um eine Formulierung erweitert, wonach den Gemeinden durch Bundesrecht keine zusätzlichen Aufgaben auferlegt werden dürfen (Neufassung des Art. 84 Abs. 1 und des Art. 85 Abs. 1 GG).
[Bearbeiten] Rechtsquellen in den Landesverfassungen
- Art. 49 und 50 LV Rheinland-Pfalz
- Art. 78 LV Nordrhein-Westfalen
- Art. 71 LV Baden-Württemberg
- Art. 11 Abs. 2 iVm. Art. 83 LV Bayern
- Art. 46 Abs. 1, 2 LV Schleswig-Holstein
[Bearbeiten] Siehe auch
[Bearbeiten] Literatur
- Hofmann/Muth/Theisen, Kommunalrecht in NRW, 12. Auflage, 567 Seiten, [ISBN 3-933870-47-X], Verlag: Bernhardt-Witten.de
- Hans-Uwe Erichsen: Kommunale Selbstverwaltung und staatliche Organisationsvorgaben. Carl Heymanns Verlag, 1999, ISBN 345223231X
- Alfons Gern: Deutsches Kommunalrecht Nomos Verlag, 2003, ISBN 3-8329-0127-2
[Bearbeiten] Weblinks
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