Imunidade parlamentar

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São dispositivos legais que protegem o parlamentar de ser processado por algum crime pela justiça comum. As imunidades parlamentares compõem a “prerrogativa que assegura aos membros do Congresso a mais ampla liberdade de palavra, no exercício de suas funções, e os protege contra abusos e violações por parte dos outros Poderes constitucionais”. Para que o Poder Legislativo, em sua totalidade, e sus membros, individualmente, possam atuar com liberdade e independência.

1.2 Definição de Imunidade Parlamentar

De forma bastante genérica, podemos dizer que a "Imunidade" é uma prerrogativa do Poder Legislativo, cujo reflexo protege individualmente cada um dos seus membros e que consiste em restringir as possibilidades de acusação, prisão e processo contra parlamentar durante o seu mandato.

Por se tratar de uma prerrogativa da instituição legislativa, de ordem pública, não cabe ao parlamentar aceitá-la ou renunciá-la, vez que não pode ser confundida com um privilégio, este de ordem pessoal.

Nesse sentido, aponta o Professor Manoel Gonçalves Ferreira Filho (2002) que as imunidades são prerrogativas, pois atendem ao interesse público, de forma que o parlamentar não pode renunciá-la. Se atendesse ao interesse particular do parlamentar seria um privilégio. Esta prerrogativa tem a finalidade de garantir ampla liberdade de ação no exercício do mandato.

Ao discorrer sobre o mesmo assunto, Jose Cretella Junior (2000) salienta que "prerrogativas ou imunidades são exceções ao regime comum, destinadas ao bom exercício do mandato, pelo que são irrenunciáveis, pois derivam do status e não do interesse pessoal”.

Da mesma forma, Celso Ribeiro Bastos (1995) explica que é necessário que os parlamentares gozem de ampla liberdade de expressão e sejam resguardados de alguns procedimentos legais, com o objetivo de proporcionar melhores condições ao exercício do mandato.

Vejamos também algumas definições extraídas de dicionários jurídicos:

“Imunidade. Isenção de ônus ou encargo, desfrutada em razão do cargo ou função exercício” (MARQUES, [2001?]).

“Imunidade Parlamentar. Dir. Polit. Privilégio deferido aos membros do Congresso Nacional e das Assembléias Legislativas estaduais, desde quando diplomados, em garantia de suas palavras e votos, e que só permite serem processados e julgados mediante licença da respectiva câmara. CF, arts. 27 § 1º, 32 § 3º, 53 § 7º” (SIDOU, 1999).

“Imunidade Parlamentar. Direito constitucional. Privilégio que assegura aos parlamentares a liberdade de voto e opinião no exercício de suas funções e proteção contra ações judiciais, abusos e violências por parte de outros Poderes” (DINIZ, 1998).

Como vimos, o que se pretende proteger e a função legislativa, de grande importância para a sociedade, que demanda garantias de independência aqueles que a exercem, necessária ao bom desempenho do mandato parlamentar.

1.3 Proposta existencial da Imunidade Parlamentar

No contexto histórico dos ideais iluministas, surge a necessidade de controlar o poder dos monarcas absolutistas, o que se deu com a separação dos poderes. E para consolidar a independência entre os poderes, desenvolveu-se noções de garantias dos poderes e de seus membros para protegê-los de abusos, interferências e arbítrios dos demais poderes que pudessem prejudicar ou impedir o exercício de suas atribuições.

Como o parlamento é o órgão representativo da vontade do povo, necessita de garantias para não se transformar em mero instrumento dos governantes. O Poder Legislativo encontrou na proteção dos seus membros a garantia para o desempenho de suas atividades. Nesse sentido, a Imunidade Parlamentar procura assegurar a tranqüilidade necessária para que seus membros possam legislar.

O Professor Mauricio Gentil Monteiro (2002) nos explica que “enquanto os demais poderes possuem garantias institucionais que possibilitam aos seus membros o fiel desempenho de suas atribuições, sem interferências indevidas, o poder legislativo é aquinhoado com a proteção dos seus membros, eleitos pelo povo para mandatos de representação política nacional, contra eventuais ações dos membros dos demais poderes que lhes possam prejudicar ou impedir o bom exercício das atribuições parlamentares”.

1.4 O contexto histórico de surgimento da Imunidade Parlamentar

Em 1603, na Inglaterra, quando um membro da Câmara dos Comuns foi preso, a assembléia exigiu a sua soltura. Não acatado o pedido, a mesma expediu mandado de detenção contra o guardião que, para assegurar sua própria liberdade, acabou por libertar o deputado. Logo após o incidente, promulgou-se a prerrogativa em estatuto, mas somente após a Revolução de 1688 foi estabelecido o Bill of Rights, garantindo a liberdade da palavra (freedon of speech) e do voto no Parlamento Inglês (MARINHO; PINHEIRO, 1997).

A Imunidade Parlamentar está presente em diversas constituições européias e americanas, como na Alemanha (art. 46) e Espanha (art. 71), por exemplo. No Brasil, já a Carta Imperial de 1824 (arts. 26, 27, 28) assegurava a imunidade do deputado ou do senador durante a sua deputação. Quase todas as constituições brasileiras limitaram expressamente a imunidade ao exercício do mandato (MONTEIRO, 2002).

Da Constituição da República de 1891 até a Constituição de 1967, esta última normatizadora do regime militar instaurado com o golpe de 1964, mantiveram o mesmo teor quanto à Imunidade Parlamentar. Entretanto, com a Emenda Constitucional nº 1/69 (fruto do regime de exceção sob o AI-5), a prerrogativa foi limitada, não podendo ser aplicada nos casos de crimes de calúnia, difamação e injúria, bem como os crimes "previstos na Lei de Segurança Nacional" (art. 32, caput), e se a câmara não se pronunciasse a respeito dentro de 40 dias contados do recebimento do pedido de licença para processar um parlamentar, "ter-se-á como concedida a licença" (art. 32, § 2º).

A Emenda Constitucional nº 11/78 excluiu os crimes contra a honra, limitando a imunidade aos "crimes contra a segurança nacional". Pela Emenda Constitucional nº 22/82, novamente excepcionalizou-se os crimes contra a honra. Fica evidente que, justamente nos períodos mais autoritários da história do Brasil, o instituto garantidor do Poder Legislativo contra abusos dos demais poderes tenha sofrido tais restrições.

Com o fim do militarismo e a redemocratização brasileira, a Constituição de 1988 resgatou a plenitude da Imunidade Parlamentar, inovando ao suprimir a restrição "no exercício do mandato", ampliando a abrangência deste instituto. Esta inovação ensejou controvérsias sobre o alcance da imunidade aos atos sem relação alguma com a atividade parlamentar. A jurisprudência tem entendido que a imunidade, enquanto prerrogativa legislativa, deve proteger o interesse público e não acobertar delitos de ordem pessoal.

2 DESENVOLVIMENTO

2.1 Espécies de Imunidades Parlamentares

As Imunidades Parlamentares se distinguem em duas espécies principais, além de possuírem algumas variações atribuídas a situações específicas que constam da norma constitucional, a saber:

Imunidade Material

Imunidade Formal

Foro Privilegiado

Testemunho Limitado

"Imunidade Militar"

"Imunidade no Estado de Sítio"

2.2 Imunidade Material

Também denominada de Imunidade Absoluta ou Real, tem ainda como terminologia mais utilizada a denominação Inviolabilidade, consagrada pela doutrina. Outro termo corrente, porém controverso, é Irresponsabilidade.

A Inviolabilidade consiste em garantir a total liberdade de expressão, seja por "opiniões, palavras e votos", aos parlamentares, que não podem ser processados nem mesmo com licença de sua Casa Legislativa. Ela abriga atos funcionais diretos e indiretos, ou seja, toda manifestação que tenha relação evidente com o exercício das funções parlamentares.

Celso Ribeiro Bastos (1995) afirma que para incidência da imunidade material são indispensáveis dois quesitos: o fato há de ser praticado no exercício do mandato e haverá de ser passível de materialização por via de opiniões, palavras e votos.

Na esfera dos atos protegidos por esta prerrogativa não estão quaisquer manifestações de interesse notadamente pessoal, ainda que político. Deve-se analisar cuidadosamente caso a caso, mantendo claro que o que se pretende proteger é o interesse público, critério esse que se justifica pela amplitude de atos de parlamentares, a exemplo de entrevistas, discursos e outras declarações proferidas fora da atividade legislativa.

Damásio de Jesus (2000) nos ensina que a imunidade material concede a seu titular incapacidade penal por razoes de ordem política, ao que observa que deve haver o nexo de necessidade entre o exercício do mandato e o fato cometido.

Ressalta-se o fato de que a Imunidade Material é inerente ao cargo e não a pessoa do parlamentar e, portanto, não pode ser renunciada. Apesar de não ignorarem este fato, é comum encontrar parlamentares discursando que "abrem mão" de sua imunidade para poder provar sua inocência, o que na verdade não passa de recurso retórico e político.

A Inviolabilidade abrange os parlamentares federais (art. 53, CF 88), os deputados estaduais (art. 27, § 1º, CF 88) e, nos limites da circunscrição de seu Município, os vereadores (art. 29, VIII, CF 88).

2.3 Imunidade Formal

Também denominada de Imunidade Relativa ou Processual. Antes da reforma introduzida pela Emenda Constitucional nº 35/2001, utilizava-se também o termo Improcessabilidade que, como veremos adiante, não mais se aplica. Outra referência, menos utilizada, é de Incoercibilidade.

Esta prerrogativa protege os parlamentares de prisão, inclusive de prisão civil. Entretanto o parlamentar poderá ser preso em flagrante de crime inafiançável, quando o fato será submetido à Câmara para que através de votos resolvam sobre a prisão e autorizem a formação ou não de culpa.

Os parlamentares podem ser livremente processados, mas nessa hipótese, recebida a denuncia por crime praticado após a diplomação, o Supremo Tribunal Federal deverá dar ciência a respectiva Casa, Câmara ou Senado, para que esta possa votar a continuidade ou suspensão do processo, desde que a iniciativa venha de partido político nela representado.

Conforme aponta Alexandre de Moraes (2002), a imunidade processual “refere-se, a partir da EC nº 35/2001, à possibilidade de a Casa Legislativa respectiva sustar, a qualquer momento antes da decisão final do Poder Judiciário, o andamento de ação penal proposta contra parlamentar por crimes praticados após a diplomação”.

2.4 Foro Privilegiado

A constituição também concede aos parlamentares foro especial, ou seja, julgamento perante o Supremo Tribunal Federal, desde a sua diplomação.

Esta prerrogativa, diferentemente das demais, subsiste ainda que o parlamentar esteja provisoriamente afastado, desde que exercendo outro cargo público que não seja incompatível com a sua condição de parlamentar.

Salvo disposição específica na Constituição de seu Estado, o vereador não desfruta da prerrogativa de foro.

2.5 Testemunho Limitado

Façamos uma breve analise do termo “limitado”. Ao contrario do que possa parecer, limitar não significa impedir, mas tão somente restringir, o que é feito através da imposição de determinadas condições.

Em função dessa limitação, é permitido ao parlamentar escolher data e hora convenientes para testemunho em juízo. Entretanto, objetivando a convivência harmoniosa entre os poderes, o parlamentar deve optar por uma ocasião em que haja funcionamento normal do Poder Judiciário.

Sobre outro aspecto, Elizabeth Barbosa (2002) explica que o parlamentar freqüentemente tem acesso, em decorrência das funções que exerce, a informações que de outra maneira não poderia obter. Informações por vezes oficiais e outras decorrentes de contato com pessoas que buscaram auxilio no trato de denúncias, de forma que o parlamentar não pode ser obrigado a manifestar-se sobre essas pessoas nem sobre as informações que tenha recebido em função de seu mandato legislativo.

Mesmo nesses casos, o parlamentar não poderá recusar-se a testemunhar, mas terá seu relato limitado com objetivo de resguardar um bem maior, ou seja, proteger as fontes.

 MODIFICAÇÃO 04/03/06

Segundo Capez, o agente diplomático não é obrigado a prestar depoimento como testemunha; só é obrigado a depor sobre fatos relacionados com o exercício de suas funções. Assim, os deputados e senadores não são obrigados a testemunhar sobre informações recebidas ou prestadas em razão do exercício do mandato, nem sobre as pessoas que lhes confiaram ou deles receberam informações. O doutrinador nos traz ainda que os presidentes do Senado e Câmara, poderão, inclusive, optar pelo depoimento escrito.

FIM DA MODIFICAÇÃO

2.6 Incorporação Militar

A Constituição Federal permite que Deputados e Senadores sejam incorporados às Forças Armadas, seja em tempos de guerra ou de paz, desde que a Câmara a que pertencer o parlamentar vote a concessão de licença para tanto.

Essa proteção é bastante coerente e visa impedir que representantes dos anseios da sociedade sejam afastados de suas atividades para atender interesses políticos contrários a vontade popular, sob a alegação de cumprimento de um dever cívico-militar.

Ferreira Filho (2002) comenta ainda que a imunidade contra incorporação às Forças Armadas, mesmo em tempo de Guerra, foi inserida na constituição para impedir a repetição do ato do Marechal Floriano que convocou parlamentares em férias para o serviço ativo a fim de ensinar disciplina.

2.7 Estado de Sitio

Cabe, preliminarmente, esclarecermos o instituto do estado de sitio, tarefa já executada com mestria por Celso Ribeiro Bastos (1995) que o define como uma “medida de emergência, que consiste na cessação temporária das garantias constitucionais” e complementa “mas não os direitos fundamentais em si”.

O texto constitucional mantém as imunidades parlamentares durante o estado de sitio, autorizando a suspensão mediante voto de dois terços da respectiva Casa Legislativa para atos praticados fora do Congresso e incompatíveis com a medida de emergência.

Disso conclui-se que, mesmo decretado o estado de sitio, os parlamentares devem continuar exercendo suas atribuições e, dentre elas, o controle político sobre esse estado de exceção ao direito.

3 CONCLUSÃO

3.1 Da nova redação do artigo 53 da CRFB

Inicialmente devemos abordar as alterações havidas na redação da Constituição Federal.

Uma delas refere-se ao foro especial, ou seja, julgamento perante o Supremo Tribunal Federal (§ 4º do texto antigo e § 1º do novo texto). No novo texto foi incluída a expressão "desde a expedição do diploma", tornando mais preciso o início da vigência desta prerrogativa.

Da mesma forma, desde a expedição do diploma, os parlamentares não podem ser presos, exceto se em flagrante de crime inafiançável, quando então a respectiva Casa será informada e, pelo voto da maioria de seus membros, resolverá sobre a prisão (§ 1º, 2º e 3º do texto antigo e § 2º da nova redação).

A Emenda nº 35 excluiu do texto original a proteção contra processo sem prévia licença da Casa, extraiu a suspensão da prescrição em caso de indeferimento do pedido de licença ou no caso de ausência de deliberação (antigo § 2º), bem como suprimiu o adjetivo "secreto", que designava o tipo de voto, e a faculdade da Casa autorizar ou não a formação de culpa (processo criminal).

Com estas supressões, o parlamentar ainda goza do direito de não ser preso, salvo o caso previsto, quando poderá ter sua liberdade devolvida caso a sua respectiva Casa decida por maioria e em voto aberto. Ainda assim, poderá ser processado sem a necessidade de licença prévia da mesma.

Entretanto, para que a Casa resolva sobre a prisão, os autos devem ser remetidos a ela em 24 horas. Celso Ribeiro (1995) ressalta que, caso isso não ocorra, a prisão seria considerada ilegal e poderia ser relaxada pela impetração de habeas corpus pelo acusado.

Seguindo, de acordo com o § 3º do novo texto, o STF deve informar à respectiva Casa sobre a denúncia recebida para que, a pedido de partido político nela representado e com aprovação por maioria de votos, ela possa, antes da decisão final, sustar o andamento da ação até o término do mandato, sendo também suspenso o prazo prescricional (§ 5º do novo texto).

O conteúdo do antigo § 5º, que passou a ser § 6º na nova redação, não foi alterado e atribui ao parlamentar a faculdade (e não obrigatoriedade) de testemunhar sobre informações trocadas no exercício de suas funções, protegendo também as suas fontes, o que não o desobriga de testemunhar quando convocado na qualidade de cidadão comum.

Igualmente os § 6º e 7º do texto original apenas foram renumerados respectivamente para § 7º e 8º na nova redação do art. 53, não havendo alterações no conteúdo. Eles tratam respectivamente da chamada "Imunidade Militar", licença prévia para incorporação às Forças Armadas em tempos de guerra ou de paz, e da manutenção da imunidade parlamentar durante o Estado de Sítio, assuntos já abordados oportunamente no presente trabalho.

3.1 Das efetivas alterações do instituto

A Emenda Constitucional nº 35, de 20 de dezembro de 2001, ampliou substancialmente as possibilidades de responsabilização penal de parlamentares, na medida em que alterou o dispositivo da imunidade processual.

Conforme coloca simploriamente Alexandre de Moraes (2002), não há mais necessidade de autorização da respectiva Casa Legislativa para que seja iniciado processo criminal contra parlamentar.

Antes da Emenda em comento, havia um pressuposto essencial para a abertura de processo criminal contra parlamentares: a licença prévia de sua Casa Legislativa, cuja negativa ou omissão impedia a atuação da Justiça até o termino do mandado.

Hoje, a imunidade formal não mais impede o oferecimento da denúncia e seu recebimento pela Justiça, mas permite que a respectiva Casa Legislativa decida sobre a suspensão do andamento da ação penal até a decisão final ou até o termino do mandato, quando cessam todas as imunidades.

Importante ressaltar que a respectiva Casa depende de provocação de um partido político nela representado para que, através do voto ostensivo e nominal da maioria absoluta de seus membros, possa decidir sobre a suspensão da ação penal, não podendo fazê-lo de ofício ou mesmo por provocação de qualquer de seus membros.

Na prática, essa aparentemente pequena alteração muito representou em termos sociais e políticos. Delicada tornaria-se a posição do partido político, perante seus militantes e simpatizantes ideológicos, que provocasse a deliberação para sustação de uma ação penal com notória repercussão na imprensa, bem como a opinião pública não pouparia críticas aos parlamentares que votassem a favor da suspensão.

No passado, era necessário apenas a omissão da respectiva Casa e não poderia haver o processo, o que acarretou alguns abusos de falsos políticos mal intencionados. Assim, casos famosos como o do ex-deputado Hildebrando Pascoal, acusado de crimes contra trabalhadores rurais em suas propriedades, e o caso Sergio Naya, referente ao desabamento do edifício Palace 2 no Rio de Janeiro, não eram julgados por falta de licença.

Há quem afirme que as alterações implementadas pela Emenda 35, além de ferir princípios fundamentais da Constituição como o do Estado Democrático de Direito e o da separação de poderes, vulnerabiliza a própria soberania popular, sendo uma medida inconstitucional.

Entretanto, a verdade incontestável é que profundas alterações comportamentais na sociedade e na política brasileira foram e serão acarretadas por essa emenda constitucional, de forma que o objeto do presente trabalho constitui uma fonte inesgotável para futuras dissertações.